Tributação Ambiental
como forma de protecção do meio ambiente
O
meio ambiente saudável é um bem jurídico essencial e indispensável a uma
condição de sobrevivência digna e a sua preservação é hoje um dos assuntos mais
debatidos a nível mundial.
O
Direito ao Ambiente é um direito fundamental relativamente recente, porém,
embora se tenha vindo a verificar uma expansão da constitucionalização da
questão ambiental, tal não significa que esta tenha o mesmo peso que outros
direitos fundamentais, havendo poucos Estados que podem arrogar-se à qualidade
de Estados ambientais.
Muitos são os autores que recusam identificar o direito ao ambiente como
um direito fundamental, apesar de estar expressamente previsto na Constituição
da República Portuguesa (CRP), pelo facto de defenderem que se trata de uma
tarefa estadual disfarçada, sendo que este pensamento resulta da constante
comparação que esses autores fazem com os chamados “direitos fundamentais de
primeira geração”.
Em
Portugal, o direito do ambiente não é apenas uma tarefa estadual, conforme está
expresso no art. 9.ºCRP, sendo que o reconhecimento enquanto direito fundamental
está previsto no art. 66.º também da CRP
Podemos afirmar que as referidas normas
reguladoras do ambiente se destinam também à protecção de interesses dos particulares,
sendo estes, os titulares de direitos subjectivos públicos. Esta integração da
preservação do ambiente no âmbito da protecção jurídica subjectiva,
consagrando-o enquanto direito fundamental, é necessária, pois só assim é
possível garantir a adequada defesa contra agressões ilegais, vindas de
entidades públicas ou privadas, na esfera individual protegida pelas normas
constitucionais.
Depois desta breve alusão ao Direito do Ambiente enquanto Direito
Fundamental, vou-me debruçar sobre o tema principal deste trabalho, a
tributação ambiental.
A
tributação ambiental foi criada com o fundamento de inibir a produção e o
consumo de bens que de algum modo lesasse o meio ambiente. Nos dias de hoje, há
uma necessidade de produção e consumo sustentáveis, cada vez mais valorizado
como uma alternativa interessante às políticas de repressão, que ainda
predominam na protecção do meio ambiente, pois as medidas de educação ambiental
que tem em vista a prevenção ainda são bastante reduzidas.
Em Portugal, apenas nas últimas duas
décadas, houve a preocupação de criar bases de uma fiscalidade em prol do
ambiente, crescendo exponencialmente este últimos anos, como consequência do
Protocolo de Quioto e das suas medidas.
Antes de tratar especificamente dos tributos com fins de protecção do
meio ambiente, impõe-se fazer algumas considerações de ordem mais geral.
É na CRP, texto fundamental do nosso Estado
democrático social e de direito e nas suas normas e princípios fundamentais,
que é possível colher os preceitos enformadores do Direito Fiscal nacional bem
como da política ambiental do nosso país, atendendo primeiramente às normas
constitucionais relativas ao Direito Fiscal, previstas nos artigos (arts.)
103.º e 104.º.
Artigo 103.º
Sistema Fiscal
1. O sistema fiscal visa a satisfação
das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma
repartição justa dos rendimentos e da riqueza.
2. Os impostos são criados por lei que
determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos
contribuintes.
3. Ninguém pode ser obrigado a pagar
impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que tenham
natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da
lei.
Artigo 104.º
Impostos
1. O imposto sobre o rendimento pessoal
visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta
as necessidades e os rendimentos do agregado familiar.
2. A tributação das empresas incide
fundamentalmente sobre o seu rendimento real.
3. A tributação do património deve
contribuir para a igualdade entre os cidadãos.
4. A tributação do consumo visa adaptar
a estrutura do consumo à evolução das necessidades do desenvolvimento económico
e da justiça social, devendo onerar
os consumos de luxo.”
Assim, é possível afirmar que, numa perspectiva hierárquica, a CRP
constitui a primeira das fontes das normas jurídico-fiscais. Conforme afirma o
Prof. Casalta Nabais “não há menor dúvida de que o direito dos impostos se
apresenta fortemente moldado pela chamada “constituição fiscal”, isto é, por um
conjunto de princípios jurídico-constitucionais disciplinadores, ao mais
elevado nível, quer de quem, de como e de quando pode tributar, quer do que (é
que) e do quanto tributar, estabelecendo, assim, toda uma teia de limites à
tributação – de carácter formal, os primeiros, e de carácter material, os
segundos”.
Desde o início do constitucionalismo que a matéria dos impostos
caracteriza a generalidade das constituições, como área fulcral das garantias
individuais, a par das garantias penais. No seguimento do pensamento do Prof.
Gomes Canotilho e do Prof. Vital Moreira, o constitucionalismo nasceu, de certo
modo, como forma de colocar um ponto final na arbitrariedade e discriminação
fiscal típicas do Antigo Regime, com o estabelecimento dos princípios da
legalidade e da igualdade nos impostos.
Constituindo o sistema fiscal o conjunto dos impostos, este tem como
objectivos fundamentais, a satisfação das necessidades financeiras do Estado e
outras entidades públicas, bem como a repartição justa dos rendimentos e da
riqueza, sendo que, o segundo constitui, por assim dizer, o objectivo social do
sistema fiscal.
Em relação às normas constitucionais pelas quais se pauta o Direito do
Ambiente, é de referir que, desde 1976 que Portugal tem o reconhecimento
constitucional da existência de direitos e deveres na área do ambiente.
Artigo 9.º
Tarefas fundamentais do Estado
São tarefas fundamentais do Estado:
a) Garantir a independência nacional e
criar as condições políticas, económicas, sociais e culturais que a promovam;
b) Garantir os direitos e liberdades
fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático;
c) Defender a democracia política,
assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos
problemas nacionais;
d) Promover o bem-estar e a qualidade de
vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação
dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a
transformação e modernização das estruturas económicas e sociais;
e) Proteger e valorizar o património
cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os
recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território;
f) Assegurar o ensino e a valorização
permanente, defender o uso e promover a difusão internacional da língua
portuguesa;
g) Promover o desenvolvimento harmonioso
de todo o território nacional, tendo em conta, designadamente, o carácter
ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira;
h) Promover a igualdade entre homens e
mulheres.
Artigo 66.º
Ambiente e qualidade de vida
1. Todos têm direito a um ambiente de
vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.
2. Para assegurar o direito ao ambiente,
no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de
organismos próprios e com o envolvimento e a participação dos cidadãos:
a) Prevenir e controlar a poluição e os
seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;
b) Ordenar e promover o ordenamento do
território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um
equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e
parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e
sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores
culturais de interesse histórico ou artístico;
d) Promover o aproveitamento racional
dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a
estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade entre
gerações;
e) Promover, em colaboração com as
autarquias locais, a qualidade ambiental das povoações e da vida urbana,
designadamente no plano arquitectónico e da protecção das zonas históricas;
f) Promover a integração de objectivos
ambientais nas várias políticas de âmbito sectorial;
g) Promover a educação ambiental e o
respeito pelos valores do ambiente;
h) Assegurar que a política fiscal
compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida.
Tendo
em conta estes dois artigos é possível verificar que, e de acordo com o que
defende o Prof. Jorge Miranda, o ambiente recebe um tratamento de duplo
alcance, com um relevo simultaneamente objectivo e subjectivo. O ambiente
surge, a nível de tarefa fundamental, de incumbência do Estado, art.º 9º,
alínea e) CRP, bem como a nível de direitos e deveres fundamentais do cidadão,
arts.º 66.º, 52.º e 59.º CRP do mesmo diploma. Parece possível afirmar, sem
receios, a existência, no ordenamento português, de uma verdadeira
“constituição do ambiente”.
A
tutela do ambiente serve-se de diversos meios ou instrumentos em relação aos
quais se impõe dar notícia a fim de podermos apreciar o lugar desempenhado
pelos instrumentos tributários, mais especificamente pelos tributos com fins de
protecção do meio ambiente, no quadro dessa tutela. Pois, hoje em dia, é mais
ou menos consensual a aceitação do importante papel que o direito tributário
pode ter em sede da tutela do ambiente como meio ou instrumento dessa tutela.
No
referente à natureza dos tributos ambientais, ou seja, saber se os mesmos se
configuram como tributos unilaterais (impostos) ou como tributos bilaterais
(taxas), devemos dizer que por exigências de ordem prática ou imperativos de
praticabilidade jurídica, os tributos ecológicos estão, por regra, materializados
em impostos.
Em
primeiro lugar, os tributos ambientais em sentido próprio constituem tributos
extrafiscais (tratando-se de utilizar o instrumento fiscal com a finalidade de
obter resultados em sede da protecção do meio ambiente, estamos então no
domínio da extrafiscalidade), em que está ausente uma predominante função
colectora ou arrecadadora, não visando, por isso, em primeira linha obter
receitas, mas a obtenção de resultados respeitantes à protecção do meio
ambiente.
Depois
os tributos bilaterais ou taxas apresentam se mais propícios à internalização
dos custos externos, como prescreve o princípio do poluidor-pagado, pois a tal
internalização é inerente a ideia de causa que só a figura das taxas está em
condições de exprimir através da sua aptidão para imputar, de modo directo e
rigoroso, um gravame à responsabilidade pela produção de custos externos
susceptíveis de ser individualizados.
Todavia, embora teoricamente sejam os
tributos bilaterais ou taxas os tributos mais adequados à aplicação do
princípio base do direito do ambiente, do princípio do poluidor-pagador, na
prática há importantes obstáculos que impedem que assim seja.
Por um lado, a divisibilidade do
benefício proporcionado pelo Estado e demais entes públicos, que permitiria
apurar a grandeza do pagamento a realizar pelo poluidor que dele beneficia,
tendo em conta justamente a proporção em que esse benefício por ele é auferido,
nem sempre se verifica quando estamos no domínio da protecção ou tutela do
ambiente. Por outro lado, a medida da poluição de cada agente não é
quantificável nos termos rigorosos exigidos para fazer funcionar o princípio da
proporcionalidade relativamente ao valor da taxa.
Também
os benefícios fiscais apresentam diversas possibilidades de aplicação, em sede
de direito tributário, no que respeita à protecção do ambiente. Podem constituir
uma ferramenta efectiva no combate à poluição, se forem utilizados de maneira
eficaz.
Contudo, esta tutela não deixa de se submeter aos limites materiais da
proibição de excesso e da proibição do arbítrio, sendo necessária a ponderação
entre interesses particulares e a protecção do meio ambiente.
Quanto aos tributos, como ainda agora referi, a limitação decorre do
facto de, no domínio ambiental, as taxas não serem viáveis: por existem sérias
dificuldades de operacionalidade do princípio do poluidor-pagador, na medida em
que as taxas pressupõem a bilateralidade e pressuporem que o custo corresponda
exactamente ao benefício retirado, o que no âmbito ambiental, como sabemos, é
impossível de conseguir.
No que concerne aos benefícios fiscais, a restrição advém do facto de,
na medida em que implicam despesa para o Estado, serem vantagens (do ponto de
vista dos agentes económicos) necessariamente temporárias.
A
título de exemplo de impostos ambientais
portugueses podemos referir o Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e os
impostos sobre veículos automóveis, em que temos, de um lado, o Imposto
Automóvel e o Imposto Municipal sobre Veículos e, de outro lado, os impostos
rodoviários, que são o Imposto de Circulação e o Imposto de Camionagem. São
impostos em que a preocupação com a obtenção de receitas é mais do que evidente
e praticamente exclusiva.
O Imposto sobre Produtos Petrolíferos é um imposto que incide sobre os
óleos minerais, como as gasolinas, gasóleos, petróleos e fuelóleos, e quaisquer
outros produtos destinados a serem utilizados, colocados à venda ou a serem
consumidos em uso como carburante. Segundo o art. 73.º nº1 do Código dos
Impostos Especiais sobre o Consumo, o Imposto sobre Produtos Petrolíferos é
determinado com base em taxas específicas a fixar nos termos anualmente pela
Lei do Orçamento do Estado, dentro dos limites mínimo e máximo constantes do
n.º 2 do referido art. 73.º .
Por
seu lado, o Imposto Automóvel, que tem a sua disciplina no Decreto-Lei n.º
40/93, de 18 de Fevereiro, é um imposto monofásico que incide sobre a
introdução no consumo dos veículos automóveis ligeiros de passageiros ou mistos
e é liquidado, por via de regra, pela Direcção-Geral das Alfândegas e dos
Impostos Especiais sobre o Consumo com base numa taxa específica que tem em
conta exclusivamente a cilindrada dos veículos. Porém, os veículos automóveis
usados com mais de dois anos são objecto de uma redução de 10%.
O
Imposto Municipal sobre Veículos, que foi criado pelo Decreto-Lei n.º 599/72,
de 30 de Dezembro, é um imposto cuja receita é dos municípios. Daí que tenha
passado a designar-se por “imposto municipal” a partir da Lei n.º 65/90, de 28
de Dezembro.
Como os impostos rodoviários, trata-se
de um imposto periódico, de base anual portanto, incidente sobre a fase da
circulação dos veículos. Pois incide sobre o uso e fruição de automóveis
ligeiros, de passageiros e mistos, motociclos, aeronaves e barcos de recreio particulares,
presumindo-se o seu uso e fruição pela circulação ou pelo estacionamento nas
vias públicas no respeitante aos veículos automóveis e motociclos, e pela
validade dos seus certificados de navegabilidade no concernente às aeronaves e
barcos.
Quanto
aos Impostos Rodoviários, temos o Imposto de Circulação e o Imposto de
Camionagem, cuja disciplina consta do Decreto-Lei n.º 116/94, de 3 de Maio.
O Imposto de Circulação incide sobre o
uso e fruição dos veículos afectos ao transporte de mercadorias por conta
própria ou à actividade de aluguer de veículos sem condutor, quando os mesmos
se destinem ao transporte particular. Por seu lado, o Imposto de Camionagem
incide sobre o uso e fruição dos veículos afectos ao transporte público rodoviário
de mercadorias ou à actividade de aluguer de veículos sem condutor quando
os mesmos se destinem exclusivamente ao
transporte público. Relativamente à sua liquidação e cobrança, é de referir que
tais impostos são liquidados e pagos mediante a aquisição de dísticos
correspondentes à respectiva taxa e o preenchimento em triplicado dos
respectivos impressos.
Os impostos que, em Portugal, podemos considerar, em termos muito
amplos, como impostos que, de algum modo, têm a ver com o ambiente, podemos
então fazer um juízo sobre o desempenho ambiental ou ecológico de tais impostos.
Em que medida tais impostos podem ser
tidos por impostos amigos do ambiente?
Não
esquecendo a ideia de que todos os impostos extrafiscais constituem, por
natureza, “impostos suicidas”, segundo o Prof. Casalta Nabais, esta ideia
desdobra- se em dois aspectos: de um lado, na medida em que se assumem como
verdadeiros instrumentos de realização dos objectivos ambientais, por outro
lado, dão suporte ou favorecem uma modernização ecológica da economia do país.
Quanto ao primeiro dos aspectos, resulta
do que dissemos sobre cada um desses impostos que a preocupação dominante, para
além dos objectivos ou finalidades ambientais estarem praticamente ausentes, é
maximizar as receitas que visam proporcionar. Relativamente à capacidade de
tais impostos para a modernização ecológica do país podemos dizer que os mesmos
nos revelam um país com um baixo nível de capacidade de modernização ecológica.
O que, valendo em relação a todos os impostos referenciados, é particularmente
visível nos dois impostos mais importantes, o Imposto sobre Produtos
Petrolíferos e o Imposto Automóvel. Impostos estes que, atento o seu relevante
peso no conjunto das receitas fiscais, de um lado, e a sua operacionalidade ambiental
proporcionada pela sua incidência sobre bens e produtos ecologicamente sensíveis,
de outro lado, podiam desempenhar um papel ecológico bem mais significativo.
Na verdade, tais impostos contribuem
muito pouco, para não dizermos quase nada, para a capacidade de modernização
ecológica da economia nacional. Uma situação que não surpreende, pois a
economia portuguesa, atento o seu relativo atraso com expressão por exemplo no
carácter obsoleto dos seus equipamentos, apresenta fraca performance ambiental.
Daí que o contributo ambiental dos referidos impostos seja, sem sombra de dúvida,
muito inferior ao correspondente às suas reais potencialidades. O que se fica a
dever não só ao facto de tais impostos estarem dominados pela preocupação quase
exclusiva de obtenção de receitas, mas também, sobretudo no que ao Imposto Automóvel
diz respeito, ao peso e capacidade de reacção dos grupos dos interesses
envolvidos.
Os benefícios fiscais ambientais constituem uma
realidade em Portugal, podemos referir entre outros, a dedução à colecta do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, desde que não sejam
susceptíveis de serem considerados custos na categoria dos rendimentos
empresariais ou profissionais, de 30% das importâncias despendidas com a
aquisição de equipamentos novos para a utilização de energias renováveis ou de
equipamentos para a produção de energia eléctrica ou térmica, art. 85.º, n.º 3,
do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS), a
dedução em Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas das provisões
constituídas pelas empresas do sector das indústrias extractivas para fazer
face aos encargos com a recuperação paisagística e ambiental, arts. 34.º, n.º
1, al. f ), e 38.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas
Colectivas (CIRC); a aplicação da taxa reduzida de 5% em Imposto sobre o Valor Acrescentado
a certos produtos com relevância ambiental.
Porém, há alguma doutrina que nega a estes impostos ambientais a qualidade
de imposto por encontrar no seu fundamento último a função do direito como
factor de protecção que assiste ao direito sancionatório. Esta ideia é de
afastar por vários motivos.
Primeiro
porque os tributos ambientais não incidem sobre situações proibidas pela ordem
jurídica mas sim sobre situações lícitas, o seu objectivo não é erradicar os
comportamentos, mas sim reduzir as actividades que causam degradação ambiental,
sendo certo, porém, que não é possível aniquilar todas as actividades
poluidoras, sendo o objectivo primordial destes impostos conseguir chegar a um
ponto óptimo em que os níveis de poluição não são suficientes para degradar o
planeta e a qualidade de vida dos seus habitantes.
Diferentemente
do que acontece com a sanção, o imposto concede ao sujeito um espaço de
manobra, na realização das suas actividades económicas não tendo como objectivo
a inviabilização de todo o sector económico mas sim, que os particulares
associem a determinado comportamento uma consequência financeira negativa.
Além disso a abordagem aos impostos
ambientais é constitucionalmente protegida no art. 66.º nº2 al. h) que impõe ao
estado a tarefa de assegurar que a política fiscal compatibilize
desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida.
Os impostos ambientais qualificam-se então como impostos extrafiscais
são tanto mais eficientes quanto menor for a sua receita. E a sua finalidade
passa por uma utilização mais regrada dos recursos ambientais.
Quanto
à matéria tributável dos tributos ambientais é o aspecto material do facto
tributário que se revela decisivo, designadamente para apurar o método mais
adequado à determinação dessa matéria. Isto é, para saber se a matéria
tributável dos tributos ambientais se pode determinar pelo método de avaliação
directa, que assegura uma medição real da mesma, ou tem de bastar-se com um
método de avaliação indirecta ou de avaliação objectiva, que tem por base
indicadores indirectos, como índices e presunções que proporcionam apenas uma
medição aproximada da matéria tributável. Pois bem, a este respeito, não será
difícil concluir que o método mais adequado para o tipo de impostos de que
estamos a tratar é o consubstanciado na avaliação indirecta ou objectiva, dadas
as naturais dificuldades em medir em termos rigorosos a quantificação do
elemento material do facto tributário, ou seja, as quantidades de efluentes,
resíduos ou emissões poluentes, não vemos como possa, como um mínimo de
praticabilidade, operar com o método da avaliação directa nos tributos
ambientais.
Já quanto à legitimidade dos tributos ambientais, o princípio da
capacidade contributiva não pode funcionar como critério, uma vez que se
reporta a manifestações reais ou efectivas de riqueza ou rendimento. A
legitimidade destes tributos advém, sim, da tarefa constitucional imposta ao
Estado no domínio da tutela do meio ambiente e do princípio do
poluidor-pagador. Contudo, uma vez que na prossecução de um objectivo
extrafiscal se utiliza um meio fiscal, o princípio da capacidade contributiva,
próprio dos impostos ficais, impõem-se e colide com o princípio do
poluidor-pagador, pelo que os impostos ambientais só terão legitimidade
constitucional se se revelarem necessários, adequados e proporcionais face ao
objectivo ambiental que se visa prosseguir, nos temos do princípio da
proporcionalidade.
Do exposto podemos concluir que o meio
ambiente é uma garantia fundamental do indivíduo e essencial a uma sadia
qualidade de vida. A sua protecção visa manter o equilíbrio ecológico,
tutelando-se a qualidade do meio ambiente e, por conseguinte, a qualidade de
vida do indivíduo. O meio ambiente é um direito de todos, assim, cabe ao
Estado, no uso da sua soberania e juntamente com a colectividade, assegurar a
sua preservação, garantindo-o para as presentes e futuras gerações.
Esta intervenção do Estado não pode ser afastada, devendo este criar
medidas tributárias eficazes, com o objectivo de desenvolver políticas
preventivas para evitar a ocorrência do dano ambiental, não esquecendo as
políticas repressivas que visam a reparação desse mesmo dano. A finalidade da
tributação ambiental é, então, orientar condutas não poluidoras e obstar as
poluidoras, assim prevalece o carácter extrafiscal de tais tributos.
Bibliografia:
·
Verde Cor de
Direito- Vasco
Pereira da Silva
·
Direito Fiscal- José Casalta
Nabais
·
A evolução da
tributação ambiental- Sérgio Vasques
Aluna Nº 17008
Sem comentários:
Enviar um comentário