Introdução
As normas de Direito Internacional
do Ambiente, globalmente, apresentam certas especificidades, face às outras
normas de Direito Internacional. A Professora Carla Amado Gomes apresenta cinco
caraterísticas destas normas:
- as normas de Direito Internacional do Ambiente destinam-se a regular condutas, não só de entidades públicas, mas também de entidades privadas, visto que os danos ambientais são causados, principalmente, por entes privados;
- as questões ambientais não têm uma base política, mas sim uma base científica e tecnológica;
- os problemas ambientais não têm só uma fonte/causa, têm é várias fontes, resultantes de atuações de diversas entidades em vários locais do Globo, acrescentando-se que estes problemas não se revelam de forma rápida, mas sim de forma paulatina;
- a ciência é uma área que está em estreita ligação com a questão ambiental;
- a resolução do problema passa por uma resolução conjunta, não se bastando com a intervenção de apenas alguns sujeitos.
Nesta exposição, iremos mostrar como os ordenamentos jurídicos
internacional e regional (União Europeia) reagiram perante os problemas que a
necessidade de uma defesa do meio ambiente levantaram, começando por assentar
certas definições, prosseguindo por uma apresentação das fontes destes
ordenamentos e por uma análise da evolução das respostas por estes dadas.
Conceitos
I- O
que é o Direito Internacional
De acordo com a doutrina dos Professores André Gonçalves Pereira e Fausto
de Quadros, o Direito Internacional é o conjunto de normas de Direito,
produzidas pelas fontes que são próprias e que se destinam a reger as relações
jurídicas (de reciprocidade, de subordinação e de coordenação) entre os vários sujeitos
de Direito Internacional. Estes sujeitos são os Estados, as Organizações
Internacionais Intergovernamentais e os indivíduos.
A nível do Direito do Ambiente, o Direito cumpre várias funções, sendo
que a Professora Patricia Birnie e o Professor Alan Boyle, citados pelo
Professor Jorge Silva Sampaio, identificam cinco funções principais: reduzir os
conflitos entre os Estados e tentar criar formas de os dirimir, controlando a
forma de como os instrumentos internacionais são aplicados pelos Estados;
estabelecer metas comuns para a obtenção de bons resultados a nível da proteção
ambiental ou, no mínimo, uma redução dos danos causados; estabelecer mecanismos
de responsabilidade por danos transfronteiriços e por incumprimento das normas
definidas; criar e desenvolver direitos ambientais e, finalmente, harmonizar as
legislações existentes em matéria ambiental, quer a nível regional, quer a
nível mundial.
Fontes
I- A nível internacional
As fontes formais, isto é, os processos de formação e de revelação do
Direito Internacional são os tratados, os princípios gerais de Direito, o
costume (fontes primárias), a doutrina e a jurisprudência (fontes secundárias)
(artigo 38.º Do Estatuto do Tribunal de Justiça).
Nesta sede, cabe distinguir o soft
law e o hard law. O primeiro, de
acordo com os Professores José Rubens e Luciana Cardoso Pilati, é constituído
por instrumentos quase jurídicos, que representam uma obrigação moral dos
Estados, apenas de cariz voluntário, não decorrendo qualquer sanção do seu
incumprimento. Já o segundo tipo é formado por regras de cariz vinculativo, de
cuja inobservância decorrem sanções. Os tratados, o costume e a jurisprudência
são exemplos de hard law. Como
exemplo de soft law temos a
Declaração do Rio, de 1992.
A fonte mais importante do Direito Internacional é, sem dúvida alguma, o
tratado. A definição desta fonte vem consagrada na Convenção de Viena sobre o
Direito dos Tratados de 1969, no seu artigo 2.º. Em Portugal, a Constituição da
República (doravante CRP) adotou a tese monista, como se pode constatar pelo
conteúdo do artigo 8.º n.º2. Ou seja, após ratificação e publicação no Diário
da República dos Tratados ratificados por Portugal, estes vigorarão na ordem jurídica
interna, desde que vigorem na ordem internacional.
II- A
nível europeu
A nível europeu podemos fazer uma divisão
entre o Direito originário, composto pelos Tratados constitutivos e todos os
tratados e atos que os modificam, bem como pelos princípios gerais de Direito;
e o Direito derivado, consubstanciado nos regulamentos, nas diretivas, nos
pareceres, nas decisões e nas recomendações. Em Direito do Ambiente, a diretiva
é a fonte que mais produz normas jurídicas sobre este novo ramo de Direito.
A diretiva (artigo 288.º, 3.º
parágrafo do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante TFUE))
é um ato de conteúdo geral e abstrato, que vincula os Esrtados-Membro quanto
aos fins a atingir, mas deixando uma liberdade de meios de alcance desses fins.
O artigo 8.º, n.º4 da CRP confere
aplicação direta aos atos provenientes da União Europeia (doravante EU).
III-
Evolução
Feita uma primeira abordagem ao
Direito Internacional Público e ao Direito da União Europeia, cabe agora fazer
uma retrospetiva, para ver como tudo começou.
É um fato inegável que o Direito do
Ambiente é um ramo novo do Direito. Essencialmente, podemos afirmar que só a
partir da Conferência de Estocolmo, de 1972, é que a questão ambiental começa a
ganhar peso e a tornar-se cada vez mais uma arma política, e também económica. Contudo,
antes disso, já existiam “premissas” de Direito do Ambiente. Estamos a falar,
como se referiu o Professor Alexandre Kiss, à fase da pré-história do Direito
Internacional do Ambiente. Já em 1902, embora apenas com intuitos económicos e
não ambientais, se celebrou a Convenção de Paris, sobre a proteção das aves
úteis à agricultura. Em 1933, a Convenção de Londres, de 8 de novembro, previa
a criação de parques nacionais e a proteção da fauna e da flora, em África. Com
iguais fins se pode citar a Convenção de Washington, de 1940. Ao logo dos
subsequentes anos, produziram-se cada vez mais normas e instrumentos destinados
a uma proteção contra a poluição.
No
final dos anos 60 do século XX, várias catástrofes, como o naufrágio do
petroleiro Torrey Canyon, a 13 de maio de 1967, fizeram nascer a consciência de
que o bem ambiental era algo a preservar, pois daí decorria o bem-estar das
populações. Desta forma, a Assembleia Geral das Nações Unidas decide convocar,
através da Resolução 2398[XXIII], de 3 de dezembro de 1968 uma conferência
mundial sobre o ambiente: a Conferência de Estocolmo, realizada entre 5 e 16 de
junho de 1972. No seguimento desta Conferência, adotou-se a Declaração sobre o
Meio Ambiente Humano, constituída por um preâmbulo e vinte e seis artigos, que
reconhece a dependência do Homem face à Natureza, a destruição que o progresso
científico e tecnológico causam ao Ambiente, a necessidade de esforços
conjuntos na luta para a preservação do meio ambiente. Cabe transcrever os
artigos 1.º, 21.º e 24.º dessa Declaração, que frisam a responsabilidade dos
Estados na proteção do Ambiente e o fato de esta estar dependente da atuação de
todos:
“Artigo 1.º
O homem tem
o direito fundamental à liberdade, à igualdade e a viver em condições de vida
adequadas, num meio ambiente de qualidade, que lhe permita ter uma vida
condigna e de bem-estar, e fica solenemente obrigado a proteger e melhorar o
meio ambiente, para gerações presentes e futuras (…).
Artigo 21.º
Em conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os princípios do
direito internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar os seus
próprios recursos de acordo com a sua política ambiental, e têm o dever de
fazer com que as actividades exercidas nos limites da sua jurisdição ou sob o
seu controle não causem danos ao ambiente noutros Estados ou em regiões que não
relevem de nenhuma jurisdição nacional.
Artigo 24.º
Todos os países, grandes ou
pequenos, devem ocupar-se com o espírito e cooperação e em pé de igualdade das
questões internacionais relativas à proteção e melhoramento do meio ambiente. É
indispensável cooperar para controlar, evitar, reduzir e eliminar eficazmente
os efeitos prejudiciais que as atividades que se realizem em qualquer esfera
possam ter para o meio ambiente, mediante acordos multilaterais ou bilaterais,
ou por outros meios apropriados, respeitados a soberania e os interesses de
todos os Estados”.
A partir desta Declaração,
foram sendo criados cada vez mais instrumentos e institutos próprios do Direito
do Ambiente, como, por exemplo, a noção de “dano ecológico”, “estudo de impacte
ambiental” ou ainda “reposição da situação anterior à violação”. Vários
princípios surgem de igual forma: o princípio do desenvolvimento sustentável
(proveniente do Relatório Brundtland, de 1987), o do poluidor-pagador, o
princípio da preservação, entre outros.
Como exemplos de novos
instrumentos temos a Convenção para a prevenção da poluição marinha causada por
despejo de resíduos e outras matérias, em 1972; em 1973 temos a Convenção
Internacional para a prevenção de poluição causada por navios (MARPOL), e a
Convenção sobre o comércio internacional de espécies ameaçadas da fauna
selvagem e da flora (CITES); a Convenção sobre a conservação da Vida Selvagem e
dos Habitats Naturais, em 1979; entre várias outras.
No final dos anos 70 e
inícios dos anos 80, a população começou a tomar consciência da importância na
preservação do Ambiente. Esta consciencialização derivou de uma nova série de
catástrofes (o acidente industrial de Seveso (Itália), em 1976; o acidente
nuclear de Three Mile Islands nos Estados Unidos da América (Pennsylvania), em
1979; o desastre nuclear de Chernobyl, em 1986; entre outros eventos); da
explosão demográfica; da desflorestação; da extinção de espécies animais e
vegetais; entre outros. A partir daqui, torna-se visível a necessidade de uma
cooperação mundial. Uma regulação setorial, que visava regular separadamente
cada setor do ambiente (águas; atmosfera; fauna; entre outros), como existia
até então, não era suficiente. Por isso, surgem novos instrumentos
internacionais, como por exemplo a Convenção de Direito do Mar, de 1982, e a
Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em Nairobi (de
onde resultou o já mencionado Relatório Brundtland). Desta forma, desde esse
período (anos 80), tenta-se remontar à causa da poluição, à raiz do problema,
identificado quais os comportamentos e quais as substâncias que causam danos
para o Ambiente. Assim, o Direito do Ambiente vai refletindo a evolução dos
conhecimentos técnico-científicos, principalmente em áreas como a biologia, a ecologia,
a química, a física e outras.
Em 1992, vinte anos depois
da Conferência de Estocolmo, reúne-se, na cidade do Rio de Janeiro, a
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou
ECO-92, ou ainda “Conferência da Terra”, que mudou a forma de os Estados
encararem a sua responsabilidade uns perante os outros e perante as gerações
futuras. O desenvolvimento económico passou a estar ligado com a proteção
ambiental. Esta foi uma Conferência fulcral. 175 Estados estavam representados
(sendo que 116 de entre eles o estavam pelo Chefe de Estado ou de Governo, o
que confere uma inevitável relevância politica). Desta Conferência resultaram 5
instrumentos: a Convenção sobre Diversidade Ecológica; a Convenção sobre
Mudanças Climáticas; a Declaração do Rio; a Declaração de Princípios sobre
Floresta e a Agenda 21.
A Declaração do Rio é um
texto em que são proclamados 27 princípios, que reforçam os já mencionados em
Estocolmo, e aqueles que foram surgindo ao longo desses vinte anos de intervalo.
O conteúdo desta
Declaração, bem como o da Agenda 21, foram reafirmados em 1997, com a 19.ª
Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas (Rio +5).
Em 1997, no Japão,
celebrou-se o importantíssimo Protocolo de Quioto (que entrou em vigor a 16 de
fevereiro de 2005), com o intuito de se limitarem as emissões de gases
poluentes por parte dos Estados industrializados, procurando-se um novo
horizonte sustentável, tanto para as gerações futuras, como para as presentes. Para
tal, impôs-se uma cooperação entre os Estados signatários e a tomada de medidas
a nível interno. Refira-se, de passagem, que os países industrializados
constantes do Anexo I a esse Protocolo, se comprometeram a reduzir as emissões
de gases em, pelo menos, 5%, relativamente aos valores apresentados em 1990,
num intervalo que medeia 2008 e 2012. Na Conferência de Doha, realizada em
dezembro de 2012, os Estados Signatários decidiram prolongar este Protocolo até
2020. As metas acordadas, provavelmente, não serão atingidas, visto que entre
1990 e 2005 as emissões de gases poluentes aumentaram em 11%.
União Europeia
I- No começo
Logo
após a Conferência de Estocolmo, os Chefes de Estado e de Governo europeus
reúnem-se em Paris, em 1972. Foi a Conferência de Paris de 1972, de onde
resultou a primeira Declaração Comunitária sobre o Ambiente. Essa Declaração
fez mudar de paradigma, ou seja, declara-se que o desenvolvimento económico não
é um fim em si mesmo, mas que é um instrumento que deve ser usado para reduzir
as assimetrias sentidas a nível mundial, aumentando o bem-estar dos povos.
No
seguimento dessa Conferência, a Comissão Europeia adota o primeiro Programa de
Ação, que faz uma abordagem estratégica, centrada em quatro domínios
prioritários: as alterações climatéricas; a natureza e a biodiversidade; a
saúde e a utilização sustentável dos recursos naturais e a gestão dos resíduos.
Atualmente, está em vigor o 7.º Programa de Ação (2007-2013), que retoma os
vários elementos dos programas anteriores, que contribuíram para um avanço
científico a nível europeu. Este Programa toma várias medidas inovadoras, como,
por exemplo, a execução do Programa e do seu
orçamento por temas e não por instrumentos, com o objetivo de permitir uma ação
mais coordenada e eficaz; o apoio a uma política europeia de infra-estruturas
de investigação; o reforço da cooperação com a indústria, através de
“iniciativas tecnológicas conjuntas” que combinarão investimentos privados e
financiamentos públicos; entre outras medidas. Fazendo apenas uma referência ao
orçamento deste Programa, a Comissão propõe um orçamento de
50 521 milhões de euros para o período de 2007 a 2013, ou seja,
em média 7217 milhões de euros por ano. Este valor é consideravelmente
superior ao Programa que o antecedeu (4375 milhões de euros por ano, ou
seja um orçamento total de 17 500 milhões de euros em quatro anos), o
que mostra que existe, cada vez mais, uma urgência em reunir esforços, e uma
vontade dos representantes dos Estados em o fazerem.
Recuando
um pouco no tempo, verifica-se que antes desta Conferência de Paris, muito
poucos instrumentos europeus (quase nenhuns) apresentavam medidas de proteção
do ambiente. A título de exemplo de uma dessas medidas, refira-se o Capítulo
III (artigos 33.º a 39.º) do Tratado Constitutivo da Comunidade Europeia da
Energia Atómica (EURATOM), que tratava da proteção sanitária das populações e
dos trabalhadores contra as radiações.
Foi
depois desta Conferência que a Comunidade Europeia começou a debruçar-se sobre
a questão ambiental, tal como aconteceu, no plano internacional, com a
Conferência de Estocolmo. No entanto, este início foi perturbado pela crise do
petróleo de 1973, o que abrandou o desenrolar dos acontecimentos.
II- Convenção Europeia dos Direitos do Homem
A proteção do ambiente passa
pela proteção dos direitos fundamentais do Homem. Aqui, deve referir-se o papel
da Convenção Europeia dos Direitos Do Homem (doravante CEDH), de 1950, que
nasceu após as atrocidades ocorridas durante a Segunda Grande Guerra Mundial
(1939-1945). A CEDH inclui um catálogo de direitos civis e políticos (os
chamados direitos de primeira geração). Assim, qualquer indivíduo lesado nos
seus direitos fundamentais, por parte de um Estado-Membro, passa a poder
recorrer para o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (doravante TEDH), desde
que preencha os requisitos cumulativos dos artigos 34.º e 35.º desta Convenção.
O problema ambiental não era, de todo, um pilar essencial à construção de uma
União Europeia. Vários Protocolos Adicionais foram surgindo ao longo dos anos,
completando e esclarecendo o catálogo de direitos consagrados. Contudo, o
direito ao ambiente nunca foi consagrado. Esta situação não conduz a uma
indiferença sobre esta matéria. O TEDH faz uma interpretação extensiva e atual/evolutiva
dos direitos da CEDH, pois está atento à mudança de pensamento que se opera na
sociedade. Assim, a jurisprudência deste Tribunal abarca os “direitos humanos
ambientais”, que gozam de uma proteção indireta, ou “por ricochete”, e tem
seguido a teoria das “obrigações positivas” dos Estados, impondo que estes
tomem medidas de efetivação das garantias dos bens ambientais (os Estados têm
obrigações de facere). Por exemplo,
da redação “negativa” dos artigos 2.º e 8.º da CEDH, o TEDH tem retirado deles
uma imposição de os Estados deverem adotar medidas adequadas (que poderão ser
ambientais) a proteger os direitos dos cidadãos. A Professora Susana Almeida
faz um apanhado da jurisprudência do TEDH, dando vários exemplos de situações
em que este Tribunal retira novos direitos daqueles já constantes da CEDH. Por
exemplo, em relação ao ruído, o TEDH (Acórdão Powell e Rayner, de 21 de
fevereiro de 1990) considerou que o ruído causado por um aeroporto é uma
violação do direito de respeito pela vida privada e familiar (artigo 8.º da
CEDH). Vários outros exemplos poderiam ser referidos.
III- Tratados Constitutivos da União
Europeia
O
Tratado fundador da Comunidade Europeia, o Tratado de Roma, de 1957, não
continha qualquer referência ao ambiente. Foi após o Ato Único Europeu, de 1986,
que o Tratado consagrou o objetivo de preservar e melhorar a qualidade do
ambiente, da saúde e da utilização dos recursos naturais. A competência da
Comunidade foi, desta forma, constitucionalizada. Desde então que a competência
da União em matéria ambiental não para de crescer. Atualmente, o artigo 11.º do
TFUE torna o ambiente, mais do que uma questão prioritária, uma questão de
supra-coordenação. Esta norma deverá ser conjugada com os artigos 4.º, n.º2,
al. e) e 191.º a 193.º do mesmo diploma e com o considerando 9.º do Tratado da
União Europeia.
IV- Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia
Foi
criada após o Conselho Europeu de Colónia, de 1999. Contudo, só ganhou força
jurídica com o Tratado de Lisboa, de 2009, pois foi equiparada ao valor jurídico
dos Tratados (artigo 6.º, n.º1 do Tratado da União Europeia (TUE)). No artigo
37.º desta Carta consagra-se a proteção do ambiente.
V- Diretivas
São
o instrumento jurídico comunitário mais usado para a implementação de normas de
cariz ambiental. Assim é, porque a proteção ambiental passa por uma articulação
da EU com os Estados-Membro, como resulta do artigo 4.º, n.º2, al. e) do TFUE. Ora,
como já foi acima referido, a diretiva vincula quanto ao fim a atingir, mas não
quanto aos meios a usar, que ficam ao critério dos Estados-Membro. Deve
referir-se que a grande maioria das normas ambientais em vigor na ordem
jurídica portuguesa, resultam do Direito da EU e, mais concretamente, das
diretivas europeias.
Conclusão
A
defesa do meio ambiente passa, obrigatoriamente, por uma união de esforços a
nível mundial, visto que o ambiente é a essência do “património comum da
Humanidade”. Impõe os esforços de cada um de entre nós. Porém, o pensamento
egoísta que muitos Estados têm, impede que se avance a uma velocidade
necessária para minimizar os danos já feitos e para evitar que novos se produzam.
Muitos desses Estados estagnaram na ideia de que apenas devem ser
responsabilizados por danos transfronteiriços (ideia presente no princípio 21
da Declaração de Estocolmo e no princípio 2 da Declaração do Rio). Daqui
decorre uma proliferação de soft law,
que causa uma demasiado grande flexibilidade das imposições ambientais e das
sanções decorrentes do incumprimento desses imperativos.
O
esforço para uma melhoria das condições de vida a nível ambiental não depende
apenas da atuação dos Estados. Ela também depende da atuação dos indivíduos, da
sua consciencialização para os problemas causados por um desenvolvimento
económico descontrolado e esquecido do essencial: que o Homem vive no Ambiente.
Daí que o lema deverá ser: todos por um (por um mesmo objetivo: a defesa do
ambiente), e não um por todos (pois para esse objetivo ser alcançado são
necessários os esforços de todos nós).
Bibliografia
- Amado Gomes, Carla, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, 2012;
- Almeida, Susana, A Proteção Indireta dos “Direitos Humanos Ambientais” na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, in Direito do Urbanismo e do Ambiente. Estudos Compilados, Quid Júris, 2010;
- Baila Antunes, Pedro, Evolução do Direito e da Política do Ambiente Internacional, Comunitário e Nacional (http://www.ipv.pt/millenium/ect7_pba.htm);
- Kiss, Alexandre, Direito Internacional do Ambiente (http://siddamb.apambiente.pt/publico/documentoPublico.asp?documento=9211&versao=1);
- Melo Rocha, Mário de, Direito Internacional e Direito Europeu e o Direito do Ambiente, in Estudos do Direito do Ambiente, 2002
- Rubens, José e Luciana Pilati, Direito Internacional Ambiental, 2011
- Silva Sampaio, Jorge, Do Direito Internacional do Ambiente à Responsabilidade Ambiental e Seus Meios de Efetivação no Âmbito do Direito Internacional.
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