“Ambiente” é o conjunto de sistemas físicos, químicos, biológicos e suas
relações com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato sobre os seres
vivos e a qualidade de vida do Homem.
Serve o presente texto para expor uma
breve análise sobre os danos ambientais e a responsabilidade ambiental. Como
refere Anthony Giddens[1]
“os seres humanos deixaram marcas na natureza desde o início da prática da
agricultura, há milhares de anos. (…) Antes do desenvolvimento da indústria
moderna, a natureza dominava a vida humana e o contrário não sucedia. Hoje, as
agressões humanas ao ambiente são tão intensas que há poucos processos naturais
não influenciados pela actividade humana. (…) A indústria moderna, ainda em
expansão pelo mundo, exige um volume cada vez maior de recursos energéticos e
de matérias-primas. (…) O próprio clima mundial foi provavelmente afectado pelo
desenvolvimento global da indústria.” Assim, haverá necessidade de saber como é
que o direito actua em relação aos danos ambientais produzidos todos os dias.
Em primeiro lugar, será necessário
entender as diferenças entre danos ambientais e danos ecológicos, para
posteriormente passar a uma breve análise do DL nº 147/2008 de 29 de Julho.
Os Danos Ambientais e os Danos
Ecológicos são, como já foi referido, conceitos distintos. Em linhas muito
breves, os danos ambientais[2]
são danos a bens jurídicos concretos, como o solo, água, luz e ar, que poderão
ser afectados isoladamente ou em conjunto. Já os danos ecológicos[3]
serão os danos de um só elemento, ou a afectação do meio ambiente, através de
uma lesão causada num elemento natural. Em comum têm, como refere Heloísa
Oliveira[4],
o facto de ambos resultarem de uma lesão a um componente ambiental. No dano
ambiental falamos de danos a pessoas e bens, já no dano ecológico apenas releva
o dano causado no elemento natural. Como preconiza a autora esta distinção
poderá ser feita de uma forma simples, sendo que: o dano ecológico é uma lesão
num elemento natural e o dano ambiental é uma lesão que resulta da lesão do
elemento natural. O dano ecológico tratar-se-á de uma ideia puramente naturalística,
excluindo todos os danos extra-ambientais. Visto que recai sobre elementos
naturais, será relevante exemplificar quais são então estes elementos. A
Atmosfera (um dos componentes do sistema Terra; assegura os gases necessários à
respiração e à fotossíntese, protege-nos das radiações solares e evita que o
planeta se transforme num deserto gelado de noite. Possui uma espessura de 800
a 1000km e contem várias camadas como a Troposfera, Estratosfera, Mesosfera,
etc.), o solo (camada arável da superfície da Terra; poderá ser considerado um
recurso não renovável; fina camada de terra móvel que cobre grande parte dos continentes; película frágil da qual depende a produção alimentar que sustenta os seres vivos ), as águas (superficiais e subterrâneas), a fauna e a
flora – constituem os vários ecossistemas (conjunto formado por uma comunidade
de seres vivos e pelo seu habitat natural). Como refere a autora Heloísa
Oliveira[5],
ao falarmos de dano ecológico será numa dimensão inapropriável dos elementos
naturais.
As formas típicas de produção de
danos ecológicos são a contaminação causada pela poluição, que corresponde a
toda a alteração do meio natural, prejudicando tanto os seres animais como os
vegetais. Qualquer tipo de combustão que se realiza nas indústrias, e nas mais
diversas actividades, produz gases e fumos que se elevam na atmosfera e
misturam-se com os componentes naturais do ar. Alguns dos gases emitidos pelas
várias actividades humanas permanecem no ar durante muito tempo e os problemas
surgem quando eles se acumulam em quantidades excessivas. Alguns dos principais
poluentes (todo o produto cuja concentração é superior ao normal) são o dióxido
de carbono e o dióxido de azoto. Neste sentido, para a autora dano ecológico
será “a lesão causada à água, solo, subsolo, fauna, flora, atmosfera ou outro
elemento natural, susceptível de causa de uma afectação significa do equilíbrio
do bem jurídico ambiente, isto é, do património natural, enquanto conjunto dos
recursos bióticos e abióticos, e a sua interacção. A relevância da afectação
deve, em princípio, ser medida pelo impacto nos ecossistemas dependentes,
considerando as funções desempenhadas pelo elemento que em concreto foi
alterado”.
Um dos princípios fundamentais no
Direito do Ambiente é o Principio da Prevenção (evitar a consumação de danos ao
meio ambiente) – o direito não se restringe a reduzir os danos já verificados,
mas a preveni-los; pois, inserido no âmbito da responsabilidade ambiental, esta
pode ter uma natureza preventiva ou reparadora. Não deverá ser aprovada a
conduta humana que irá lesar bens ambientais de forma grave. Como sustenta
Carla Amado Gomes[6], é o princípio
da proibição sob reserva de permissão de todas as actividades que possam causar
impactos significativos no ambiente. Gomes Canotilho, citado por Marcia Bastos
Balazeiro[7],
justifica a importância deste princípio nesta matéria por três razões: os danos
poderão ser irreversíveis; a reconstituição poderá ser bastante onerosa, casos
há em que não poderá ser exigido ao infractor; economicamente será bastante
mais dispendioso remediar do que prevenir. Este princípio vem regulado nos
artigos 66º, als a) e d) e no artigo 52º, nº3 da Constituição da Republica
Portuguesa, bem como no artigo 3º, al a) da Lei de Bases do Ambiente (Lei nº
11/87 de 7 de Abril, actualizada pelo DL nº 224-A/96, de 26 de Novembro, e pela
Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro). No entanto, Tiago Antunes[8]
nota que este princípio está na base de grande parte dos regimes
jurídico-ambientais, mas não costuma ser associado ao instituto da
responsabilidade; pois, conforme explica, este princípio explicita quem deve
responder pelos danos e não quais as medidas indicadas para evitar a produção
do dano.
Após o dano, o passo seguinte será
muito importante: a responsabilidade civil (ou a responsabilização – assunção
pelos agentes das consequências, para terceiros, da sua acção, directa ou
indirecta, sobre os recursos naturais – neste sentido ver artigo 3º, alh)[9]).
A responsabilidade civil constitui um importante instrumento de tutela do meio
ambiente; visa o ressarcimento dos danos e exige a imputação de determinado
facto lesivo a um agente. Existindo um dano existe obrigação de indemnização;
esta pode envolver duas modalidades: reconstituição e indemnização em dinheiro.
As normas sobre a responsabilidade civil estão dispostas nos artigos 483º e
seguintes do Código Civil. “Aquele que, com dolo ou mera culpa. Violar
ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a
proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos
resultantes da violação” – artigo 483º, nº1 do Código Civil; o Capítulo II do
DL nº 147/2008 é inspirado nestes artigos do Código Civil. Para haver
responsabilidade civil deverão estar reunidos os seguintes pressupostos: facto
(o dano tem que ter sido resultado de uma acção ou omissão voluntária do
lesante, e não de um fenómeno natural), ilicitude (o facto deve ser resultado
da violação de um direito alheio ou de uma lei que protege interesses alheios),
culpa (imputação do facto ao agente seja a título de dolo ou de negligência),
dano (o facto tem que ter causado prejuízos) e nexo de causalidade (existência
entre um nexo de causalidade entre o facto e o dano – só existe
responsabilidade civil se se provar a existência de uma relação causa-efeito
entre o facto e o dano). Como nota Menezes Leitão, citado por Marcia Bastos
Balazeiro[10], nem
sempre os danos ambientais poderão ser imputados a alguém. O
artigo 493º, nº2, determina que quem causar danos a outrem no exercício de uma
actividade, perigosa por sua própria natureza ou pela natureza dos meios
utilizados, é obrigado a repará-los, excepto se mostrar que empregou todas as
providências exigidas pelas circunstâncias com o fim de as prevenir.
Neste seguimento, o DL nº 147/2008 de
29 de Julho, veio renovar e sistematizar o regime jurídico da responsabilidade
civil ecológica. Transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva nº
2004/35/CE (entre a Directiva e o Decreto-Lei encontramos algumas diferenças. O
Legislador comunitário e o legislador nacional expressaram preocupações
distintas[11]; o
primeiro preocupou-se mais com os danos ecológicos puros, enquanto que o
segundo pretendeu abranger todo o tipo de danos. A Directiva afasta-se do
modelo de responsabilidade clássica, enquanto que o Decreto-Lei consagra não só
esse mesmo modelo, como também o modelo tradicional – ver neste sentido o
preâmbulo do DL – não estará só em causa a reparação do meio ambiente, como
também a indemnização de lesões sofridas por determinados indivíduos em
concreto), do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, na
redacção que lhe foi dada pela Directiva nº 2006/21/CE, do Parlamento Europeu e
do Conselho.
Não havia um tratamento de dano
ecológico face ao dano ambiental. Assim, antes desta autonomia, o dano
ecológico só poderia ser reparado se houvesse uma lesão a interesses
individuais (dano ambiental). Com a entrada em vigor deste DL acentua-se a
diferença entre estes dois danos. No dizer de José Cunhal Sendim[12]
o dano ecológico pode caracterizar-se como “uma perturbação do património
natural – enquanto conjunto dos recursos bióticos (seres vivos) e abióticos e
da sua interacção – que afecte a capacidade funcional ecológica e a capacidade
de aproveitamento humano de tais bens tutelada pelo sistema
jurídico-ambiental”- assim, o ambiente será o objecto do dano; nos “danos
ambientais o ambiente é o percurso causal do dano”. (A Directiva refere-se
apenas a danos ecológicos puros). Refere também que sendo o dano uma afectação
de uma situação favorável protegida pelo Direito, parece justificar-se a
compreensão do dano ao ambiente como a perturbação do estado do ambiente
determinado pelo sistema jurídico-ambiental. Utiliza as palavras do artigo 66º,
nº1 da CRP para entender que dano ao ambiente como a perturbação, através de um
componente ambiental, de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado.
Até hoje, como dita Vasco Pereira da
Silva[13],
a responsabilidade civil ambiental podia ser definida pela sua falta de
unidade, dando origem “a uma situação de verdadeira manta de retalhos de
soluções jurídicas”. Não havia propriamente um sistema estruturado e uniforme
de responsabilização por danos causados ao ambiente, sendo esta matéria
regulada por um conjunto de normas dispersas. No entanto isso mudou com o Regime Jurídico do DL nº147/2008,
este diploma veio dar operacionalidade à noção de dano ecológico, assentando na
reparação e prevenção deste. Vasco Pereira da Silva utilizou a expressão
“dia de festa” para o facto de o legislador ter atendido aos apelos da doutrina
e ter consagrado um regime próprio para a responsabilidade ambiental.
Fazendo uma breve análise ao DL do
Regime Jurídico da Responsabilidade por danos ambientais, observamos que este
está dividido em cinco partes (ou cinco capítulos). O primeiro capítulo
corresponde a disposições gerais. No Capítulo II o que está em causa é a
ressarcibilidade de danos individuais, ou seja, como estabelece o artigo 7º,
“quem ofender direitos ou interesses alheios por via da lesão de um qualquer
componente ambiental é obrigado a reparar os danos resultantes dessa ofensa,
independentemente da existência de culpa ou dolo”. Está em causa sim, os
interesses dos indivíduos que foram lesados, na sua pessoa ou no seu
património. Diferentemente, no Capítulo
III não propriamente sujeitos lesados, o que é lesado é o meio ambiente. Neste
sentido, ver artigo 12º, nº1 do DL nº 147/2008: “O operador que, independentemente
da existência de dolo ou culpa, causar um dano ambiental em virtude do
exercício de qualquer das actividades ocupacionais enumeradas no anexo III do
presente Decreto-Lei ou uma ameaça iminente daqueles danos em resultado dessas
actividades, é responsável pela adopção de medidas de prevenção e reparação dos
danos ou ameaças causados, nos termos dos artigos seguintes”. Em relação à
reparação e prevenção vêm previstas no artigo 10º, nº1. Em pé de igualdade
estará a reparação e a indemnização dos danos. Tiago Antunes[14]
refere uma indemnização não equivale necessariamente a um pagamento em
dinheiro; assim, acabar com um prejuízo que se causou poderá ser feito de
diversas maneiras.
O Capítulo III do presente decreto-lei
menciona diversas vezes a actuação da Agência Portuguesa para o Ambiente.
Encontramos aqui uma característica jurídico-publica do regime. Ver como
exemplos os artigos 14º, nº5 (medidas de prevenção), artigo 15º, nº3 (medidas
de reparação) e artigo 17º (em que prevê directamente a actuação directa da
autoridade competente). Este capítulo visa assim concretizar a obrigação
constitucional que o Estado tem de proteger o ambiente – responsabilidade de
natureza jurídico-pública em que impõe aos operadores um conjunto de deveres de
prevenção e reparação de danos ambientais e que atribui a autoridades públicas
poderes para determinar medidas de prevenção. No Capítulo II vem previsto um
regime tipicamente privado – não se prevê qualquer intervenção de qualquer entidade
administrativa, há apenas uma relação entre o lesante e o lesado.
Em relação à solução consagrada pelo
legislador em que optou por consagrar as duas naturezas jurídicas – públicas e
privadas – Tiago Antunes[15]
afirma que foi uma boa solução. Uma lesão ambiental poderá gerar vários tipos
de danos e o direito terá que estar preparado consagrando diferentes
modalidades de responsabilidade ambiental para serem adaptadas aos diversos
tipos de danos. Aponta apenas um problema: por estarem ambos os modelos previstos
poderá haver uma desconexão entre os mesmos, poderá haver mesmo uma
sobreposição ou conflito. O autor não considera que haja uma subsidiaridade do
Capítulo II face ao Capítulo III, como poderá fazer parecer o artigo 10º, nº1.
Trata-se sim de saber se os danos individuais ficam ou não totalmente
acautelados por via das medidas de prevenção e/ou reparação decorrentes do
Capítulo III; apenas se não ficarem poderão alegar o artigo 7º e 8º do Regime.
Mas nem tudo são rosas e por isso
mesmo sugiram várias críticas distintas a este Decreto-lei. Deste modo, e contrariamente
a Tiago Antunes, Carla Amado Gomes[16]
entende que ao inserir um capítulo para a responsabilidade civil, como é o
capítulo II do Decreto-Lei 147/2008, o legislador retomou a confusão entre
danos ambientais e ecológicos. Refere também que os artigos 7º a 9º não têm
sentido numa lei sobre responsabilidade civil por danos ecológicos. Menciona
também que o artigo 10º não é mais que uma concretização do princípio geral da
proibição do abuso de direito. Critica também a epígrafe do Capítulo III –
“Responsabilidade Administrativa pela prevenção e reparação de danos
ambientais”, pois no seu entender o legislador deveria “ter-se eximido de
utilizar o termo noutro sentido, qual seja, o de apresentar a Administração
como garante do cumprimento da tarefa partilhada de protecção do ambiente
(artigo 66º, nº2), quer directa, quer subsidiariamente”.
Também Cláudia Santos[17]
critica a responsabilidade por danos ao ambiente pois encontra a sua maior
dificuldade na prova do nexo de causalidade entre o facto e o dano. Também Ana
Perestrelo de Oliveira[18]
se pronunciou sobre o assunto, mas de uma maneira diferente (pois já com base do
DL nº 147/2008) defende, em primeiro lugar, que a imputação objectiva deve
assentar na ideia de conexão do risco, sendo o facto objectivamente imputável
ao agente quando este tiver criado/aumentado o risco da verificação do
resultado lesivo e esse risco se tiver materializado no resultado. E cabe ao
lesado provar que é provável a criação ou aumento do risco da acção lesiva,
podendo o agente contraprovar a probabilidade do risco e pode também
“demonstrar que, apesar de a criação do risco ser provável, não foi esse risco
que se materializou no dano ocorrido”.
Cláudia Santos, afirma também que a
responsabilidade civil raramente poderá ser um instrumento eficaz para evitar
lesões ao ambiente, pois há uma pós actuação ao dano e em consequência de uma
lesão grave de ambiente. Assim, no entender da autora a solução para os
problemas ambientais não passa pela aplicação exaustiva da responsabilidade
civil à protecção do ambiente, refere que sempre que possível deverão ser
utilizados outros instrumentos como a avaliação do impacto ambiental, a
eco-rotulagem, as eco-auditorias, entre outras.
Neste seguimento, e num momento posterior,
poderá referir-se em breves linhas, a reparação do dano. Segundo Heloísa Oliveira[19]
a reparação poderá revestir duas modalidades: a reparação in natura (concretiza-se
através da reconstituição fáctica da situação actual hipotética) e a indemnização em dinheiro (sendo esta última estritamente subsidiária). Para análise da reparação dos danos ambientais
ter em conta o Anexo V do presente Decreto-lei.
Poderia aqui ser exposto mais
críticas e mais aplausos ao Decreto-Lei que estabelece o regime jurídico da
responsabilidade por danos ambientais, no entanto, e para concluir, podemos
ainda referir que, como refere Vasco Pereira da Silva[20],
com a entrada em vigor deste Decreto-lei, conferiu-se natureza jurídica pública
à relação da responsabilidade civil ambiental, fazendo do contencioso
administrativo o foro privilegiado para a resolução de litígios em matéria
ambiental – ver artigo 4º, nº1, al l), g), h) e i) do ETAF.
Bibliografia:
- SOUZA, Mariza Regina de, Responsabilidade objectiva por danos
ambientais, 2006, Relatório de Mestrado para a cadeira de Direito Privado
do Ambiente, apresentado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa –
Orientador Prof. Doutor António Menezes Cordeiro – Orientador Prof. Doutor
Pedro de Albuquerque
- GIDDENS, Anthony, Sociologia, 2001,
Fundação Calouste Gulbenkein, 6º Edição
- SANTOS, Cláudia Cruz, DIAS, José
Eduardo de Oliveira Figueiredo, ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa, Introdução ao Direito do Ambiente, 1998,
Lisboa, Universidade Aberta
-GOMES, Carla Amado, Textos dispersos
de direito do ambiente, 2005, Lisboa: AAFDL
- SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor
de Direito: lições de direito do ambiente, 2002, Coimbra Almedina
- Dir. MIRANDA, Jorge, Temas de
Direito do Ambiente, Cadernos o Direito 6 (2011), 2011, Almedina
- SENDIM, José de Sousa Cunhal,
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restauração natural, 1998, Coimbra Editora, Dissertação de mestrado em Ciências
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Portuguesa em Novembro de 1995
- OLIVEIRA, Ana Perestrelo de,
Causalidade e imputação na responsabilidade civil ambiental, 2007, Lisboa:
Almedina, Relatório de mestrado em Ciências Juridicas apresentado na Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa, 2006
- ALVES, Sergio Luis Mendonça, Estado
Poluidor, 2003, São Paulo: Juarez de Oliveira
- Org. GOMES, Carla Amado, ANTUNES,
Tiago, O que há de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito
do Ambiente, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2008
- OLIVEIRA, Heloísa, A reparação do
dano ecológico, Relatório de estágio de mestrado em Ciências
Juridico-Ambientais (Direito Administrativo do Ambiente), Faculdade de Direito,
Universidade de Lisboa, 2009
- BALAZEIRO, Márcia Bastos, O Direito
do Ambiente e a responsabilidade civil ambiental em Portugal, Relatório de
estágio de mestrado, Ciências Juridico-Ambientais (Direito Privado do
Ambiente), orientador Pedro de Albuquerque, Faculdade de Direito, Universidade
de Lisboa, 2009
- GOMES, Carla Amado, Introdução ao
direito do ambiente, 2012, Lisboa:AAFDL
[1]
In Sociologia, 6º edição
[2]
Cláudia Santos, in “Introdução ao Direito do Ambiente”, alude a diversas
definições possíveis: em primeiro lugar afirma que o dano ambiental ocorre
sempre que uma dada acção humana viole as disposições jurídicas destinadas a
proteger o direito subjectivo ao ambiente dos indivíduos. Declara que para
Postiglione o “dano ambiental é o prejuízo trazido às pessoas, aos animais, às
plantas, e aos recursos naturais (água, ar e solo) e às coisas (…) que consiste
numa ofensa ao direito do ambiente”, traduzindo-se também numa “violação em
concreto dos ‘standards’ de aceitabilidade estabelecidos pelo legislador”.
Dá-nos também o conceito utilizado por Freitas do Amaral que recorre à noção de
ofensa ecológica, que define como “todo o acto ou facto humano, culposo ou não,
que tenha como resultado a produção de um dano nos componentes ambientais
protegidos por lei”.
[3]
Ter presente a noção dada pelo DL nº 147/2008 de 29 de Julho, onde no 1º e 2º
parágrafo do preâmbulo refere tanto danos ecológicos puros como danos
ecológicos propriamente ditos. Bem como danos causados ao ambiente e danos no
ambiente. O 2º parágrafo preconiza a existência de um dano ecológico quando um
bem jurídico ecológico é perturbado, ou quando um determinado estado-dever de
um componente do ambiente é alterado negativamente.
[4]
In “A reparação do Dano ecológico”, Relatório de estágio de mestrado em
Ciências Jurídico-Ambientais (Direito Administrativo do Ambiente), Faculdade de
Direito, Universidade de Lisboa, 2009
[5]
In obra supra citada.
[6]
In “Introdução ao direito do ambiente”, 2012,
Lisboa:AAFDL
[7]
in “O Direito do Ambiente e a responsabilidade
civil ambiental em Portugal”, Relatório de estágio de mestrado, Ciências
Jurídico-Ambientais (Direito Privado do Ambiente), orientador Pedro de
Albuquerque, Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2003
[8]
In “Temas de Direito do Ambiente”, Cadernos o
Direito 6 (2011), Dir. MIRANDA, Jorge, 2011, Almedina
[9]
Ver também os artigos 40º, nº4 (consagra o direito subjectivo ao ambiente), o
artigo 41º (responsabilidade objectiva por danos ao ambiente), artigo 43º
(seguro de responsabilidade civil) e artigo 48º (obrigatoriedade de remoção das
causas da infracção e da reconstituição da situação anterior) da Lei de Bases
do Ambiente.
[10] In “O
Direito do Ambiente e a Responsabilidade Civil em Portugal”, 2009, Relatório de
Estágio de Mestrado.
[11] De
acordo com Tiago Antunes, in “Temas do Direito do Ambiente”, Cadernos O direito
6 (2011).
[12] in
“Responsabilidade por danos ecológicos: da reparação do dano através de
restauração natural, 1998.
[13] In
actas das Jornadas de direito do ambiente, “O que há de novo no direito do
ambiente?”.
[14] In obra
supra citada.
[15] In obra
supra citada.
[16] In
“Introdução ao Direito do Ambiente”, 2012.
[17] In
“Introdução ao Direito do Ambiente”
[18] In
“Temas de Direito do Ambiente”, 1998.
[19] In “Temas
de Direito do Ambiente”, 1998.
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