“A Avaliação
do Impacto Ambiental é um instrumento preventivo da política de ambiente e
do ordenamento do território, que permite assegurar que as prováveis
consequências sobre o ambiente de um determinado projecto de investimento sejam
analisadas e tomadas em consideração no seu processo de aprovação”[1].
Este instrumento permite uma análise global e justa na medida em que concilia
preocupações tanto ambientais como económicas e técnicas no processo de tomada
de decisão, contribuindo para a definição de estratégias de bom planeamento e
gestão ambiental. Permite melhorar a eficiência da tomada de decisão, apoiar a
utilização eficaz dos recursos naturais e humanos, investigar e prevenir
impactos adversos dos projectos em análise. Não é mais do que um procedimento
administrativo. Para Luís Filipe Colaço Antunes[2]
não será errado falar num procedimento especial, para este autor estão reunidos
os requisitos de forma e de fundo que caracterizam o procedimento especial. O
procedimento insere-se no processo técnico-decisional relativo à autorização de
um projecto, sem se identificar com ele.
A finalidade da avaliação do impacto
ambiental (artigo 2º, ale) do DL nº69/2000 republicado pelo DL nº197/2005) é a
de apreciar os efeitos sobre o ambiente (e com isso proteger a saúde humana, a
melhoria do ambiente e qualidade de vida, manutenção da variedade das espécies
animais, a capacidade de reprodução dos ecossistemas, etc) e esta tem sido a
melhor opção, pois todos os outros métodos científicos têm demonstrado vários
defeitos intrínsecos e limitações. É pois por isso o procedimento mais
aconselhável pela doutrina.
Esta avaliação tem por base um
documento organizado de maneira a que permita o envolvimento de todas as partes
interessadas na definição do seu conteúdo.
Existem duas tendências principais de
concepção da avaliação de impacto ambiental: o modelo adoptado pelos
Estados-Unidos e o modelo adoptado em França. No primeiro modelo há um processo
de recolha dos diversos pareceres das administrações interessadas e do público
sobre o Estudo do Impacto Ambiental. Este estudo é preparado pela Administração
e pode ser impugnado em sede jurisdicional. O segundo modelo, os resultados do
estudo são da responsabilidade do proponente, a impugnação em sede
jurisdicional será apenas para a decisão final. A Directiva 85/337/CEE de 27 de
Junho, no seu artigo 2º/2 optou pelo modelo francês, inserindo o procedimento
de AIA no procedimento principal, e conferindo àquele a maior autonomia.
O mesmo autor refere que existem
várias funções ao procedimento de avaliação de impacto ambiental. A primeira
será a função de prevenção, no sentido em que ao estarmos perante, cada vez
mais, uma expansão de actividades humanas bastante complexas do ponto de vista
tecnológico, é imperativo que haja um estudo sobre os possíveis riscos que isso
poderá advir ao ambiente e à sociedade. Por isso, talvez esta seja a função
mais importante. A segunda função será a de planificação. Planificar no sentido
de ordenar os interesses públicos, analisar as diferentes alternativas e a sua
avaliação, e também os planos, os programas e as leis susceptíveis de produzir
efeitos ambientais nocivos. Outra função importante da Avaliação de Impacto Ambiental
é a função de assegurar, através da participação dos cidadãos, uma maior
garantia, imparcialidade e eficiência no processo de decisão da Administração
Pública. Tem se em conta não só as observações e críticas dos titulares de
direitos e interesses pluri-individuais, e estes constituem elementos de
referência para efeitos de controlo da razoabilidade das decisões adoptadas. Há
também a publicidade do procedimento o que vem permitir aos interessados tomar
conhecimento dos diferentes factos do procedimento da AIA. A última função
apontada pelo autor é a relação de cooperação-coordenação entre as Autarquias
Locais e o Estado, um aspecto funcional do procedimento.
Estabelece então o artigo 1º, nº3 do
DL quem está sujeito a avaliação de impacto ambiental: tanto os projectos
tipificados no anexo I, como os projectos enunciados no anexo II. Serão então,
como refere o artigo 1º, nº1, todo e qualquer projecto, públicos e privados
susceptíveis de produzir efeitos ou impactos significativos no ambiente. Como
refere Luís Filipe Colaço Antunes[3],
só assim parece possível dar cumprimento efectivo ao artigo 66º da
Constituição, salvaguardando o direito fundamental a um ambiente saudável e
equilibrado. Para o mesmo autor o campo de aplicação de avaliação do Impacto
ambiental nem deve ser muito restrito nem muito amplo. Poderia levar tanto a um
controlo ambiental medíocre e inútil ou seria de todo impraticável do ponto de
vista administrativo e técnico.
O artigo 3º do mesmo Decreto-Lei
dispensa, em circunstâncias excepcionais e fundamentadas, o licenciamento ou
autorização de um projecto, o procedimento da AIA. Para isto, tal como refere o
nº2 do artigo 3º, será o proponente que deverá apresentar à entidade competente
para licenciar ou autorizar o projecto em causa, um requerimento devidamente
fundamentado, no qual descreva o projecto e indique os seus principais efeitos
no ambiente. Ao dizer que deverá ser devidamente fundamentado, a letra da lei
tenta restringir ao máximo esta situação. Os prazos previstos para esta
situação são: 15 dias para análise pela entidade responsável que o remete para
a autoridade de AIA – a Autoridade de AIA é a entidade responsável por
coordenar e gerir administrativamente os vários procedimentos de AIA previstos
no respectivo regime legal, promover a participação pública, conduzir a
pós-avaliação ambiental e detectar e comunicar o incumprimento do disposto no
diploma à autoridade competente para a instrução dos processos de
contra-ordenação[4] (artigo
3º, nº3). Esta no prazo de 30 dias contados a partir da recepção do
requerimento, emite e remete para o ministro responsável o seu parecer (artigo
3º, nº4); o nº10 diz-nos se houver outra forma de avaliação nos termos da al b)
do nº 4 a autoridade de AIA coloca à disposição do público a informação
recolhida através da avaliação. Sempre que o projecto em causa possa vir a
ter impactos significativos no ambiente de um ou mais Estados da União
Europeia, deve o ministro responsável remeter uma descrição do projecto e
promover a consulta destes. Nesta situação o prazo para a emissão do parecer
pela autoridade de AIA é de 45 dias (artigo 3º, nº6). No nº7 do artigo 3º prevê
o prazo de 20 dias contados da recepção do parecer da autoridade da AIA, o
ministro responsável pela área do ambiente e o ministro da tutela decidem o
pedido de dispensa do procedimento da AIA e, em caso de deferimento do pedido,
determinam, se aplicável, as medidas que deverão ser impostas no licenciamento ou
na autorização do projecto com vista à minimização dos impactos ambientais
considerados relevantes. O nº11 conclui que se houver uma ausência da decisão
prevista neste prazo isso determina o indeferimento da pretensão. A decisão de
dispensa do procedimento de AIA, acompanhada da sua fundamentação e do
correspondente requerimento, é comunicada pelo ministro responsável pela área
do ambiente à Comissão Europeia (artigo 3º, nº9). A decisão e a respectiva
fundamentação são colocadas à disposição dos interessados nos termos
previstos do DL para a publicitação da DIA (nº9 do mesmo artigo).
O artigo 12º diz-nos que o
procedimento da AIA inicia-se com a apresentação pelo proponente de um Estudo
do Impacto Ambiental à entidade licenciadora ou competente para a autorização.
Poderá no entanto, preliminarmente, como refere o artigo 11º, apresentar à
autoridade de AIA uma proposta de definição do âmbito do EIA. Este é
acompanhado do projecto sujeito a licenciamento. Deverá conter as informações
adequadas, consoante o caso, às características do estudo prévio, anteprojecto
ou projecto em causa, atendendo aos conhecimentos e métodos de avaliação
existentes, devendo abordar necessariamente os aspectos constantes do anexo III
do presente diploma e de que ele faz parte integrante. A apresentação deste
estudo de impacto ambiental dá início ao procedimento, esta situação leva a que
o titular do projecto não recebe qualquer ajuda, pelo menos inicialmente, por
parte da administração pública. O membro da Governo responsável por esta área
não vê o Estudo antes de este estar completamente elaborado. Esta situação,
para Luís Filipe Colaço Antunes[5],
é uma notável lacuna. O autor considera que dever-se-ia ter previsto uma prévia
análise de admissibilidade do estudo do Impacto ambiental por parte do
Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais.
Os requisitos fundamentais do Estudo
deverão ser a objectividade e a adequação. O nº4 do artigo 12º diz-nos ainda
que o Estudo do Impacto Ambiental deverá incluir também as directrizes da monotorização,
identificando os parâmetros legais a avaliar, as fases do projecto nas quais
irá ter lugar e a sua duração, bem como a periodicidade prevista para a
apresentação dos relatórios de monotorização à autoridade de AIA. Também
poderão ser apresentadas alternativas estudadas resultantes da existência do
projecto, conforme indica o nº5 do Anexo III.
Um dos inconvenientes que se aponta à
avaliação do impacto ambiental é o seu elevado custo económico da elaboração do
estudo do impacto. É inevitável que para se fazer um estudo sério e bastante
técnico é necessário recorrer a profissionais e especialistas, isto leva a que
logo numa primeira fase do estudo este se torne muito oneroso para o dono da
obra. O facto de se iniciar o procedimento de AIA leva a que também haja mais
custos. Mesmo que não deva ser a colectividade a suportar a totalidade destes
custos, a Administração deveria disponibilizar o maior número de informação e
apoio técnico, de modo que se torne mais fácil a elaboração do estudo do
impacto.
O estudo do impacto ambiental e toda
a documentação relevante para a AIA são remetidos pela entidade licenciadora ou
competente para a autorização à autoridade de AIA (nº1, artigo 13º). No caso de
projectos sujeitos a licenciamento industrial a entidade coordenadora do
respectivo licenciamento procede à remessa do Estudo do Impacto Ambiental e
demais documentações referidas no nº1 à autoridade de AIA no prazo de 3 dias
(nº2, artigo 13º). Recebidos os documentos, a autoridade de AIA nomeia a
Comissão de avaliação, à qual submete o estudo para apreciação técnica (nº3 do
artigo 13º). A comissão de avaliação deverá pronunciar-se sobre a conformidade
do Estudo de Impacto Ambiental e poderá solicitar ao proponente aditamentos,
informações complementares, ou reformulação do resumo não técnico (este resumo
do qual constam os efeitos ambientais mais relevantes que o projecto pode
provocar, é um instrumento essencial para a consulta do estudo de impacto e a participação
do público no procedimento da avaliação ambiental; deve ser elaborado com
uma linguagem acessível à compreensão geral do público. Deverá também incluir o
conjunto de dificuldades técnicas encontradas pelo dono da obra na compilação
das informações requeridas) para efeitos da conformidade do Estudo do Impacto
Ambiental. Esta solicitação terá um prazo a fixar para o efeito sob pena de não
prosseguir; quaisquer outros pedidos posteriores de aditamentos ou informações
complementares não suspendem o prazo do procedimento de AIA (nº6, mesmo
artigo).
Posteriormente poderá acontecer uma
de duas coisas: ou há ou não uma declaração de conformidade do EIA. No caso de
ser declarada a conformidade do Estudo do Impacto Ambiental, este é enviado
para parecer, às entidades públicas com competência para a apreciação do
projecto. No caso de ser declarada a desconformidade do Estudo do Impacto
Ambiental, esta deve ser fundamentada e levará ao encerramento do processo de
Avaliação de Impacto Ambiental. Se os pareceres não forem emitidos no prazo de
40 dias poderão não ser considerados (conforme estabelece o nº10 do artigo
13º).
A etapa seguinte será a de Participação
Pública (artigo 2º, alm) do DL dá-nos um conceito de participação pública –
formalidade essencial do procedimento de AIA que assegura a intervenção do
público interessado no processo de decisão e que inclui a consulta pública). Carla
Amado Gomes[6] refere
que “o direito de acesso à informação surge numa dupla dimensão: subjectiva, na
medida em que a informação e o acesso às suas fontes são essenciais em face dos
poderes público; objectiva, porquanto o controlo da transparência da decisão
administrativa depende da possibilidade de os cidadãos se informarem e serem
informados sobre os passos do inter procedimental”. O artigo 14º estabelece que
no prazo de 15 dias a autoridade de AIA promove a publicitação do procedimento
de AIA através de anúncio. O nº2 do artigo fixa um prazo maior tendo em conta a
natureza, dimensão ou localização do projecto – 30 a 50 dias quanto a projectos
previsto no anexo I; 20 a 30 dias para os outros projectos. O público
interessado (que são os titulares de direitos subjectivos ou de interesses
legalmente protegidos, no âmbito das decisões tomadas no procedimento
administrativo de AIA, bem como o público afectado ou susceptível de ser
afectado por essa decisão, designadamente as organizações não governamentais de
ambiente – ONGA, conforme previsto na alr) do artigo 2º do DL) poderá
participar no procedimento de AIA. Esta etapa do procedimento de AIA assegura a
intervenção do público interessado no processo de decisão. O artigo 14º, nº4
diz-nos que compete à autoridade de AIA decidir, em função da natureza e
complexidade do projecto, dos seus impactos ambientais previsíveis, ou do grau
de conflitualidade potencial da execução daquele, a forma de concretização
adequada da consulta pública, a qual pode incluir a realização de
audiências públicas a realizar nos termos do artigo 15º, ou constituir qualquer
outra forma adequada de auscultação do público interessado. A consulta pública
é o procedimento integrado no âmbito da participação pública que visa a recolha
de opiniões, sugestões e outros contributos dos interessados sobre cada
projecto sujeito a AIA. O artigo 12º, nº5 contem uma pequena excepção: a
informação que deva constar do EIA e que esteja abrangida pelo segredo
industrial ou comercial, incluindo a propriedade intelectual, ou que seja
relevante para a protecção de segurança nacional ou da conservação do
património natural e cultural será inscrita em documento separado e tratada de
acordo com a legislação aplicável. Poderá ser uma mais valia para a iniciativa
privada a aplicação concertada e coerente desta norma especial.
A Agência Portuguesa do Ambiente,
para os processos de AIA da sua responsabilidade, desenvolve as seguintes
acções no âmbito da participação pública[7]:
- Promove e assegura o apoio técnico
à participação pública;
- Responde às solicitações que sejam
apresentadas por escrito no âmbito da participação pública;
- Elabora o Relatório da Consulta
Pública (conforme prevê o artigo 2º, alf) a Consulta Pública corresponde ao
Procedimento compreendido no âmbito da participação pública e regulado nos
termos do presente diploma que visa a recolha de opiniões, sugestões e outros
contributos do público interessado sobre cada projecto sujeito a AIA);
- Publicita os documentos relativos à
AIA.
Após a recepção do Relatório da Consulta
Pública, a Comissão de Avaliação desenvolve uma apreciação técnica do EIA, em
face do conteúdo dos pareceres técnicos recebidos, da apreciação técnica do
EIA, do relatório da consulta pública e de outros elementos de relevante
interesse constantes do processo. Elabora e remete à autoridade de AIA o
parecer final do procedimento de AIA (artigo 16º, nº1). A autoridade de AIA
deve remeter ao Ministro responsável pela área do ambiente a proposta de
Declaração de Impacto Ambiental (nº2, do artigo 16º). Esta proposta é um
parecer técnico final do procedimento de AIA com a proposta da decisão de
impacto ambiental. Esta decisão poderá ser favorável, condicionalmente
favorável ou desfavorável e inclui os elementos previstos no nº1 do artigo 17º.
A última fase será a de Pós-Avaliação
(artigos 27º e ss). Após a emissão da DIA favorável ou condicionalmente
favorável, compete à autoridade de AIA dirigir e orientar a pós-avaliação do
projecto, abrangendo as condições do seu licenciamento ou autorização,
construção, funcionamento, exploração e desactivação. Visa assegurar que os
termos e condições de aprovação de um projecto, constantes da DIA, são
efectivamente cumpridos. Esta fase compreende ainda as actividades de
Monotorização (artigo 29º) e Auditoria (artigo 30º). O público interessado
também pode, com base no artigo 31º, transmitir por escrito à Autoridade de AIA
quaisquer informações ou dados factuais relevantes sobre impactes negativos no
ambiente causados pela execução do projecto.
Por último, os artigos 35º-A e
seguintes do DL, apresentam a fiscalização e sanções. O artigo 36º estabelece
que a fiscalização do cumprimento das disposições previstas no presente diploma
ou dele resultantes e o respectivo sancionamento são da competência da
Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAOT). O artigo
37º e 38º correspondem às contra-ordenações e sanções acessórias, e os artigos
39º e 40º equivalem à reposição da situação anterior à infracção e às medidas
compensatórias.
Bibliografia:
- Rocha, Mário de Melo, A avaliação de Impacto ambiental do
direito do ambiente nos quadros internacional e europeu, Porto: Universidade
Católica, 2000
- Beltrão, Antônio F. G., Manual de Direito Ambiental, São
Paulo: Método, 2008
- Estudos de Direito do Ambiente: sessões de Seminário de
2002 de direito do ambiente, coord. Mário de melo Rocha, Publicações
Universidade católica, 2003
- Pilati, Luciana Cardoso e Marcelo Buzaglo Dantas, Direito
Ambiental simplificado, coord. José Rubens Morato Leite, São Paulo: Saraiva,
2011
- Baptista, Mônica Augusto Benevides, O Principio da
Avaliação de Impacto Ambiental no direito internacional, Lisboa, 2006,
Relatório de Mestrado para a cadeira de Direito Público do Ambiente apresentado
na faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Orientador: Prof. Doutora
Ana Guerra Martins
- Antunes, Luís Filipe Colaço, O procedimento administrativo
de avaliação de impacto ambiental: para uma tutela preventiva do ambiente,
Coimbra: Almedina, 1998, Edição baseada na tese de doutoramento em Direito do
Ambiente (Ciências Juridico-Políticas) apresentada à Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Outubro de 1996
- Serrano, Thiago Maranhão Pereira Diniz, O direito à
informação e participação no procedimento de avaliação de impacto ambiental:
perspectiva luso-brasileira, orient. Carla Amado Gomes – Lisboa, 2009,
Relatório de estágio de mestrado Ciências Jurídco-Ambientais (Direito
Administrativo do Ambiente), Faculdade de Direito, Universidade de Lisboa, 2009
[1] Retirado
de: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=17&subref=146
[2] In Antunes,
Luís Filipe Colaço, O procedimento administrativo de avaliação de impacto
ambiental: para uma tutela preventiva do ambiente, Coimbra: Almedina, 1998,
Edição baseada na tese de doutoramento em Direito do Ambiente (Ciências
Juridico-Políticas) apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Outubro de 1996
[3] In obra
supra citada
[4] Retirado
de: https://www.ccdrc.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=123&Itemid=110&lang=pt
[5] In obra
supra citada
[6]
Citada por Serrano, Thiago
Maranhão Pereira Diniz, O direito à informação e participação no procedimento
de avaliação de impacto ambiental: perspectiva luso-brasileira, orient. Carla
Amado Gomes – Lisboa, 2009, Relatório de estágio de mestrado Ciências
Jurídco-Ambientais (Direito Administrativo do Ambiente), Faculdade de Direito,
Universidade de Lisboa, 2009
Marta Pratas, nº18296
Publicado no dia 31 de Março por volta das 23h00
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