Os
instrumentos utilizados param a protecção do ambiente
A preservação do meio
ambiente encontra alguns instrumentos os quais não são completamente
desprovidos de divergências quanto á sua eficiência. Quer seja pela insuficiência
de alguns- tendo que se complementar com outros instrumentos, quer seja pelo seu
carácter puramente coercivo. Daqui levantam-se várias questões sobre a
efectividade da protecção do ambiente, em primeiro lugar a questão de como se
encontra actualmente a legislação, onde se insere também a questão da sua suficiência
ou insuficiência, bem como a questão de saber se o legislador ordinário está a
par de todas as questões ambientes, ou pelo menos, as mais relevantes, e se
essas normas conseguem orientar as condutas dos cidadãos. A segunda questão é a
de saber se existe um aparelho executivo capaz de exercer tal legislação- aqui
encontramos a tal complementaridade de que acima referimos. A terceira, e em seguimento
da segunda questão, caso exista um litígio, se os tribunais são capazes de dar
resposta a tais litígios. Em último lugar a questão que se reporta ao cidadãos e
ao papel destes para uma efectiva protecção do ambiente- estão os cidadãos cientes
da protecção do ambiente?
Para a melhor compreensão
do tema abordado parece mais relevante a última questão. Terão os cidadãos a consciência
de que o meio ambiente deve ser protegido, levando essa tal consciência a uma aceitação
pacífica da imposição de tributos ambientais?
A este respeito o Prof. José Casalta Nabais
refere, no seu estudo sobre tributos ambientais: “Com efeito, desde que se
tomou consciência de que o homem não podia
continuar a
destruir com a sua actuação o ambiente, cujas consequências terríveis como
o efeito estufa,
as chuvas ácidas e os buracos na camada do ozono bem o demonstram,
tornou-se patente que o direito,
todo o direito, não podia deixar de dar o seu contributo para a causa da
protecção do meio ambiente.” Esta é uma das duas vias que o autor utiliza para
a aceitação da existência de tributos ambientais, conjugada com o argumento
constitucional: “atento o valor constitucional e comunitário reconhecido à
tutela do ambiente, esta há-de poder ser prosseguida por todos os instrumentos
de actuação estadual, nos quais cabem naturalmente os instrumentos tributários.”
As
melhores vias a adoptar a nosso ver, porque parte desde o início, desde da consideração
do ambiente como um bem a proteger por todos, bem como um dever do Estado
promover essa protecção. Outras visões, como são de alguma doutrina- da caracterização
do direito do ambiente como um direito subjectivo levantam algumas questões a
que o autor refere: “Muito embora, seja de sublinhar a este respeito, que, hoje
em dia, a própria doutrina que se tem mostrado mais adepta da compreensão do
ambiente como um direito subjectivo, chame a atenção para as dificuldades que
um tal entendimento enfrenta. É que, muito embora o tema do ambiente como
direito subjectivo continue a ter importante relevância jurídica e dogmática, a
sua compreensão não pode reduzir-se aos problemas ecológicos da primeira
geração reportados aos elementos constitutivos do ambiente (poluição das águas,
do ar e do solo), antes implica os problemas ecológicos da segunda geração que
extravasam em muito aqueles elementos constitutivos (camada do ozono, efeito
estufa e mudanças climáticas)” Neste sentido a ideia de tributos ambientais não
é estranha, uma vez que visa a protecção do meio ambiente que acabará por ser
desfrutada por todos.
O direito tributário em sede da tutela do ambiente
como meio ou instrumento dessa tutela
Os meios de que
a tutela do ambiente se pode servir tendem a ser distribuídos por três grandes
sectores, a saber: meios directos de conformação de comportamentos, meios de direcção
de comportamentos através do planeamento e meios indirectos de conformação de
comportamentos. É de adiantar que os tributos ambientais se inserem no terceiro
meio- os meios indirectos de conformação. Os tributos ambientais inserem-se nos
instrumentos económicos- meios indirectos de tutela que fogem ao tradicional padrão
dos instrumentos utilizados pelo direito administrativo, que, por sua vez, são
os mais comuns. São bem conhecidos o instituto da responsabilidade civil que
naturalmente se alargou aos danos ambientais, como os mais modernos
instrumentos económicos como são os subsídios e as subvenções do direito
financeiro, os tributos ambientais e os benefícios fiscais ambientais do
direito tributário, etc.
Quando os instrumentos
tributários perseguem os fins de proteger o ambiente estamos dentro do direito
tributário ambiental. Assim tanto os tributos ambientais, impostos ou taxas
ecológicos, como os benefícios fiscais ambientais se localizam nos referidos
instrumentos económicos.
Como é sabido
quando não haja lugar a uma sanção no âmbito do direito penal, devido ao seu carácter
subsidiário, por causa de uma violação “ambiental” há, como refere o Prof.
Casalta Nabais, “duas possibilidades de determinar, condicionando ou orientando
os comportamentos ecológicos dos agentes económicos: ou os agentes poluidores
pagam para poluir, obtendo do estado ou comprando no mercado autorizações ou
licenças de poluição
ou
pagando tributos ambientais ou os contribuintes em geral pagam para não
poluírem subsidiando directamente certas actividades ou a utilização de
determinadas tecnologias amigas do ambiente ou beneficiando-as em sede dos tributos
sobretudo no respeitante a impostos.” O autor delineia muito precisamente ao
longo do estudo os processos, do direito tributário para a tutela do meio
ambiente o que faz com que não reste margem de dúvidas em relação aos falsos e
verdadeiros tributos ambientais, impondo limites a tal actuação. É o que vamos
ver de seguida.
Os
limites dos instrumentos do direito tributário para a protecção do ambiente
Quanto aos limites da tutela
ambiental por via tributária devemos dizer que os mesmos resultam, de um lado e
em geral, da própria função do direito tributário e, de outro lado e em
especial, da existência de específicos limites ou constrangimentos à utilização
ambiental quer dos tributos, quer dos benefícios fiscais.
O que se pretende evitar, como refere o
Prof, e bem, é que tais instrumentos não possam estar “ao serviço de outros senhores
que não o da obtenção de receitas para a cobertura das despesas públicas. Ou, por
outras palavras, os limites conaturais que se levantam à utilização do direito tributário,
isto é, dos tributos e dos benefícios fiscais, para a prossecução de objectivos
de natureza extrafiscal como é a tutela do ambiente.
Mas, tratando-se
de utilizar o instrumento tributário com a finalidade de obter resultados em
sede da protecção do meio ambiente, ou seja, performances ambientais, então
estamos caídos no domínio da extrafiscalidade.”
os benefícios fiscais são medidas de carácter excepcional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que se revelem superiores aos da própria tributação que impedem, integrando-se assim na política extrafiscal ou política de prossecução de objectivos económicos e sociais por via fiscal.
A natureza dos tributos ambientais:
impostos ou taxas?
Para podermos
responder a esta questão temos que ter em mente que constituem tributos
extrafiscais, “aqueles em que está ausente uma predominante função colectora ou
arrecadadora, não visando, por isso, em primeira linha obter receitas, proporcionam
uma receita que, em princípio, diminui na razão inversa da eficácia desses
instrumentos de política ambiental.”
Ou seja não pode
existir do lado do “credor” do tributo ambiental, um intuito de arrecadar receitas,
mas sim constituindo um tributo ambiental a prossecução e a promoção da tutela
do meio ambiente.
É de adiantar
que os tributos ambientais tendem a cair na classificação de impostos. Por duas
razões, que se reportam a duas dificuldades que encontramos se tentarmos
qualificar os tributos ambientais como taxas, a saber: a dificuldade de na
grande maioria dos casos de custos ambientais, qualquer possibilidade prática
de medir, com um mínimo de rigor ou, mais exactamente, com o rigor exigido pela
proporcionalidade taxa/contraprestação específica, os custos ambientais de
molde a constituírem a exacta medida dos correspondentes tributos. Ou seja, a
quantificação dos custos ambientais torna-se impraticável. Pelo que, dada a
impossibilidade de medir ou mensurar a contraprestação específica que
corresponda aos tributos bilaterais ou taxas ambientais, não admira que os
tributos ambientais sejam medidos com base em manifestações e índices
reveladores da capacidade contributiva dos que provocam, ou se presume, em maior
ou menor medida, que provocam os danos ambientais. Daí que, um pouco por toda a
parte, os tributos ambientais assumam preferentemente a configuração de tributos
unilaterais ou impostos e não a de tributos bilaterais ou taxas.
Em suma, é de admitir, que os tributos ambientais são um
meio bastante adequado para a protecção do meio ambiente, porque esse meio de protecção
é repartido por todos através dos
pagamentos de impostos.
BIBLIOGRAFIA
CASALTA NABAIS, Joséem Publicações do Instituto de Ciências-Juridico Políticas- Tributos com fins ambientais
BIBLIOGRAFIA
CASALTA NABAIS, Joséem Publicações do Instituto de Ciências-Juridico Políticas- Tributos com fins ambientais
CASALTA NABAIS, Contratos Fiscais, ob. cit., p. 148 e ss., e O Dever Fundamental de Pagar Impostos, ob. cit., p. 627 e ss..
Joana Soraia Rebelo Trindade nº20409
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