O Direito ao Ambiente

  O Direito do Ambiente, segundo o jurista Paulo de Bessa Antunes, é um ramo do direito que regula as relações entre os indivíduos, o Estado e as empresas com o meio ambiente, disciplinando os recursos ambientais que serão apropriados economicamente, visando assegurar a harmonia dos aspectos económicos, sociais e ecológicos com a melhoria das condições ambientais e bem-estar da população.

  Nas palavras do Prof. Sousa Franco “o que predomina no Direito do Ambiente, que é um Direito do Estado e portanto não tem muito de institucionalização de regras próprias da sociedade, é sobretudo a institucionalização de políticas. Ora, se não entendermos quais são os objectivos dessas políticas, uma das concretizações da função social dos institutos e das normas jurídicas, e o conteúdo das suas estratégias, julgaremos que estamos a estudar Ciência do Direito, mas na realidade estamos apenas a estudar umas normas desgarradas, sem espírito de sistema e sem entender o que elas representam na ordem social.”

 Este ramo do direito envolve um conjunto de normas jurídicas que tem como função a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, voltado para a qualidade de vida e para a preservação de todas as espécies vivas existentes no planeta, para isso baseia-se em princípios que têm como finalidade básica a protecção da vida, desdobrando-se em vertentes que se propõem a integrar todas as possibilidades de um meio ambiente saudável, salientando o desenvolvimento económico e a protecção dos recursos da natureza, a fim de se permitir um desenvolvimento sustentável.

  Contudo, as primeiras regras jurídicas que tutelavam o meio ambiente tardaram em aparecer. Este facto justifica-se pela não necessidade do homem, no seu pensamento, em tutelar os bens ambientais. Não considerando assim as normas que regulamentavam a caça e a pesca e também o replantio de florestas, criadas em virtude do interesse puramente económico, como normas de tutela do meio ambiente. A respeito do interesse económico, que nos séculos anteriores fez com que empresas privadas agredissem o meio natural de forma acelerada desconsiderando as suas consequências, pois tinham como único objectivo obter a rápida lucratividade.

  A partir de 1972 deu-se a consolidação do que muitos já chamam de Direito Internacional do Ambiente, com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo. A Conferência Internacional de Estocolmo representa um marco na evolução do Direito do Ambiente, tendo reunido, pela primeira vez, países industrializados e em desenvolvimento para discutir os problemas relativos ao meio ambiente. Nela adoptou-se a Declaração sobre o meio ambiente humano, instrumento pioneiro em matéria de direito internacional do ambiente, que acentuava a necessidade de formular critérios e princípios comuns para a preservação e melhoria do meio ambiente humano. O documento, constituído por um preâmbulo e 26 princípios, estabelecendo no seu art. 1.º que “o homem tem um direito fundamental à liberdade, à igualdade e a condições de vida satisfatórias, num ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bem-estar. Ele tem o dever solene de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras”, reconhece a dependência da vida humana em relação à natureza, o potencial destrutivo do progresso da ciência e da tecnologia, e a necessidade de esforços comuns (de todos os povos e Governos) para preservar e melhorar o meio ambiente, em benefício das presentes e futuras gerações. De realçar o art.º 21 da referida Declaração, refere que: “Os Estados, de acordo com a Carta das Nações Unidas e os princípios do Direito Internacional, têm o direito soberano de explorar os seus próprios recursos, nos termos das suas próprias políticas ambientais, desde que as actividades levadas a efeito (…) não prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda a jurisdição nacional”.

  No mesmo ano, realiza-se a Cimeira Europeia de Paris que apela à elaboração de um programa de acção comunitária no domínio do ambiente, lançando em 1973 e que cobre o período 1973-1976. Na declaração de Paris dizia-se, resumidamente:

A expansão económica não é um fim em si mesmo. O seu objectivo principal visa reduzir as disparidades das condições de vida entre os cidadãos, aumentando a sua qualidade e nível de vida, através da participação de todos os agentes sociais. Em conformidade com o génio europeu, especial atenção devem merecer os valores e bens não materiais e a protecção do ambiente, a fim de colocar o progresso ao serviço da humanidade.

 Neste seguimento, desde 1976 que Portugal tem o reconhecimento constitucional da existência de direitos e deveres na área do ambiente, o que ainda hoje não acontece com muitos dos nossos parceiros comunitários. Assim, na actual Constituição pode ler-se:

Artigo 9.º

Tarefas fundamentais do Estado

São tarefas fundamentais do Estado:

(...)

Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais;

Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território;

Artigo 66.º

Ambiente e qualidade de vida

1. Todos têm direito a um Ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.

2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo e apoio a iniciativas populares:

a) Prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão;

b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e paisagens biologicamente equilibradas;

c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou artístico;

d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica.

  Com esta autonomização do Ambiente operada pela Constituição de 1976 dá-se entre nós aquilo que Gomes Canotilho e Figueiredo Dias classificam como a transmutação do Ambiente de mero interesse socialmente relevante em bem jurídico. Esta transmutação teria de ser expressão no Direito, com a criação de um corpo de normas de Direito do Ambiente, autónomo em relação às normas de Direito Administrativo do qual pode considerar-se capítulo. O carácter revolucionário deste novo ramo do Direito fica bem expresso pela palavras do Prof. Freitas do Amaral, segundo o qual ele seria “o primeiro ramo de Direito que nasce, não para regular as relações dos homens entre si, mas para tentar disciplinar as relações do Homem com a Natureza”.

  O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva declara que a melhor forma de protecção da natureza é através da subjectivização do direito do ambiente, ou seja, através da protecção jurídica individual concretizada nos direitos fundamentais expressos na constituição. Ao se integrar a preservação do ambiente no âmbito da protecção jurídica subjectiva garante-se a adequada defesa contra agressões ilegais na esfera individual protegida pelas normas constitucionais, pois os direitos fundamentais constituem posições substantivas de vantagem dos indivíduos dirigidas contra o estado e contra entidades privadas. A matéria presente nestes direitos goza dessa “dupla protecção”, a defesa a nível individual e a sua imperatividade perante o ordenamento jurídico e a vida na sociedade.

 Como forma de garantir estes direitos, o artigo 52.º nº3 da Constituição confere a todos ou por meio de organizações o direito a promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial de infractores contra o ambiente, bem como o direito as respectivas indemnizações.

  Contudo, apesar da sua referência na Constituição, como exposto, muitos autores não identificam o Direito do Ambiente como um direito fundamental pelo facto de defenderem que se trata de uma tarefa estadual disfarçada. Este pensamento ocorre devido à comparação que muitos deles fazem com os chamados “direitos fundamentais de primeira geração”. Estes direitos nasceram no Estado Liberal, com o constitucionalismo liberal, da necessidade que existia de fazer face ao Estado, eram direitos e liberdades que os particulares adquiriram perante o Estado.

  Estes direitos fundamentais de primeira geração distinguem-se dos demais pela sua vertente negativa, ou seja, neste caso, o Estado tem o dever de se abster perante o particular, de modo a não lhe causar dano algum pela sua actividade.

Muitos consideram que estes direitos não compreendem a vertente positiva típica dos direitos de segunda e terceira geração. A vertente positiva traduz-se na intervenção do Estado de modo a que os particulares possam gozar plenamente dos direitos constituídos.

  Para o Prof. Jorge Miranda, o direito ao ambiente é um direito complexo, de estrutura bifronte, que fica sujeito ora ao regime dos direitos, liberdades e garantias, art.º 17.º Constituição, por ser um direito de natureza análoga e aos dos direitos económicos, sociais e culturais. Ficará sujeito ao regime dos direitos, liberdade e garantias quando se mostre como sendo um direito de autonomia ou de defesa das pessoas perante os poderes públicos ou sociais que as condicionam e envolvam. Nesta hipótese, o direito ao ambiente tem por “contrapartida o respeito, a abstenção, o non facere”, e por objecto a “conservação do ambiente”, consistindo isto na “pretensão de cada pessoa a não ter afectado hoje, já o ambiente em que vive e em, para tanto, obter os indispensáveis meios de garantia”.

Por sua vez, ficará sujeito ao regime dos direitos económicos, sociais e culturais uma vez que é um “direito a prestações positivas do Estado e da sociedade, um direito a que seja criado um ‘ambiente de vida humana, sadio e ecologicamente equilibrado”, tendo em conta o art. 66.º n.º1 da Constituição.

No mesmo sentido, embora com algumas diferenças de perspectiva, a regência, o Prof. Vasco Pereira da Silva é da opinião que o direito ao ambiente apresenta duas vertentes, uma negativa, outra positiva, às quais se aplicam regimes distintos (para a vertente negativa deve aplicar-se o regime jurídico dos direitos, liberdades e garantias, enquanto se aplica o regime jurídico dos direitos económicos, sociais e culturais, para a vertente positiva.), sem que, no entanto, seja necessário recorrer-se a uma “‘pretensa analogia”: a aplicação dos diferentes regimes às diferentes vertentes dos direitos fundamentais resulta da identidade de natureza de todos os direitos fundamentais.

  Se fizermos uma correcta análise vemos que todos os direitos fundamentais compreendem uma vertente positiva e negativa, pois todos os direitos fundamentais necessitam de algum modo de efectivação, para que haja um pleno gozo desse mesmo direito. Além de que a caracterização do direito ao ambiente enquanto direito fundamental implica a sua autonomia, pois que o direito ao ambiente deve ser tutelado “directa e imediatamente e não apenas como meio de efectivar outros direitos com ele relacionados”, Gomes Canotilho.

 

  Com a entrada de Portugal na CEE, em 1986, constituiu-se como um factor de dinamização e reestruturação vital no “mui débil” corpo institucional da política do ambiente no nosso país, muitas das vezes, mais dominada pela obrigação do que por uma vontade intrínseca, traduzido em dois pontos essenciais:

Instituição jurídico-política assumida - criação de um ministério, promulgação da Lei de Bases e posteriores regulamentações de algumas das disposições gerais desta lei fundamental, muitas das vezes por integração no direito nacional da maioria das directivas comunitárias, obrigação de produção regular de relatórios sobre os diversos indicadores do estado do ambiente;

Financiamentos comunitários - investimentos indispensáveis para algumas das infra-estruturas básicas de que Portugal continua a carecer, nomeadamente nas áreas de abastecimento e saneamento de águas, tratamento de resíduos sólidos urbanos e industriais, gestão da natureza.

  Em 1987, é publicado, baseado no trabalho de uma comissão de especialistas que durou quase um ano, aquele que poderemos considerar o principal documento normativo do nosso País sobre Direito do Ambiente - a Lei de Bases (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril), representando um passo importante na nossa ordem jurídica, esta Lei de Bases da Assembleia da República enquadra relativamente a política do ambiente, apresentando os seus pilares, ainda agora actuais, podendo mesmo considerar-se pioneira a nível Europeu. Esta lei propunha instrumentos concretos, principalmente o licenciamento das utilizações dos recursos naturais, os princípios do utilizador e poluidor-pagador, medidas de gestão e ordenamento do território e medidas de combate e prevenção do ruído e da poluição. Estipulava-se a "proibição de poluir" com possibilidade de embargos administrativos e a redução, ou mesmo a suspensão, de actividades lesivas do ambiente, tal como a responsabilidade civil objectiva.

  Depois de consagrar como princípio geral que “todos os cidadãos têm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o proteger, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual quer colectiva”, retomando fórmulas da CRP, a LBA prossegue com a definição de princípios específicos: princípio da prevenção, do equilíbrio, da participação, da unidade de gestão e acção, da cooperação internacional, da procura do nível mais adequado de acção (princípio da subsidiariedade), da recuperação (do dano ambiental) e da responsabilização. Embora as fórmulas adoptadas nem sempre sejam aquelas que têm vindo a ser consagradas no Direito do Ambiente mais recente, nomeadamente em textos de Direito Comunitário e de Direito Internacional Público, a sua inscrição em diploma de bases de direito constituiu um marco importante na evolução do Direito nacional e não pode deixar de ser assinalada.

  Surgem na LBA disposições absolutamente inovadoras no Direito Nacional, na substância ou na fórmula adoptada, como sejam: o conceito de conforto em nível de luminosidade como direito pessoal (artigo 9º), o combate ao desperdício de água e a promoção da reutilização das águas usadas (a regulamentar através de legislação específica, artigo 10º), a defesa e a valorização do solo como recurso natural a utilizar racionalmente e a proteger (artigo 13º), a defesa e a valorização das formações vegetais espontâneas (artigo 15º), a protecção da fauna, a recuperação dos seus habitats e o combate à introdução de espécies exóticas e a valorização dos recursos animais, cinegéticos e piscícolas (artigo 16º), a valorização da paisagem e a sua defesa como unidade estética e visual e a introdução do conceito da sua gestão (artigo 18º), a

protecção contra o ruído e a homologação de equipamentos no que se refere às características dos sinais acústicos que produzem (artigo 22º), a ênfase na utilização de tecnologias limpas e a defesa da reciclagem e da reutilização para o combate à poluição (artigos 23º e 24º), para referir apenas alguns julgados mais relevantes.

  Porém, na opinião de Carla Amado Gomes, é no art.º 21.º que encontramos o momento mais infeliz desta lei, ao considerar a poluição como componente ambiental humano.

  É a partir desta lei estruturante, que se assiste a uma maior produção legislativa na área do Ambiente, por força da pressão comunitária, porém sem que os sucessivos governos consigam tornar eficazes esses quadros legais que vão criando.

  A um nível mais institucional, o maior passo a nível da política governamental do ambiente é dada em 1991, com a criação do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN) que, apesar de competências idênticas à Secretaria de Estado, detinha uma maior capacidade de intervenção, inerente ao estatuto de ministério.

Com o Decreto-Lei nº 187/93, de 24 de Maio, é, sucintamente, definida a orgânica do MARN: O Ministério é o departamento governamental responsável pela prossecução da política do ambiente, recursos naturais e do consumidor. Este deve tomar a iniciativa através de medidas que tornem possível promover o desenvolvimento sustentável, proteger a valorização do património natural, promover o controlo da poluição, incentivar a redução, tratamento e reciclagem de resíduos, fomentar a investigação científica, promover a educação ambiental, participar em acções internacionais e salvaguardar o direito dos consumidores, etc.

Com base nessa prossecução foram então criados o Instituto da Água (INAG), o organismo sectorial sucessor dos velhos Serviços Hidráulicos e que passou a integrar as competências relativas à qualidade da água, a Direcção Geral do Ambiente (DGA), serviço central de coordenação do Ministério que sucedeu à DG Qualidade do Ambiente e que passou a deter as competências sectoriais relativas aos resíduos, à vigilância radiológica e às avaliações de impactes ambientais, o Instituto da Conservação da Natureza (ICN), que sucedeu ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, o Instituto de Promoção Ambiental (IPAMB), que sucedeu ao Instituto Nacional do Ambiente criado pela LBA, o Instituto de Meteorologia (IM), que sucedeu ao Instituto Nacional de Meteorologia e Geofísica, com as competências relativas à protecção da qualidade do ar, o Instituto do Consumidor (IC), que sucedeu ao Instituto Nacional de Defesa do Consumidor, e as Direcções Regionais do Ambiente e dos Recursos Naturais (DRARN, mais tarde DRA, apenas, e depois DRAOT, quando passaram a integrar as competências em matéria de ordenamento do território), serviços desconcentrados do Ministério, criadas a partir das direcções de serviço de ambiente das Comissões de Coordenação Regional (CCR) e dos departamentos desconcentrados da Administração hidráulica, às quais incumbe assegurar, no âmbito das respectivas regiões (as regiões-plano) a execução da política e objectivos nacionais da área do Ambiente, recursos naturais e consumidor, em coordenação com os serviços centrais do Ministério. Foi ainda criada a Comissão Consultiva do Ambiente, o órgão de consulta do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais para efeitos de apreciação e concertação das suas políticas e actividades, que não viria a ser constituído e seria mais tarde substituído pelo Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (Decreto-Lei n.º 221/97, de 20 de Agosto).

A subordinação do Ordenamento do Território à mesma tutela do Ambiente veio a ter lugar já em 1999, com a criação do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 120/2000, de 4 de Julho. Os últimos anos da década de 80 e os primeiros da década de 90 foram especialmente produtivos. Foi então ensaiada uma reforma da Administração do sector da água, com a aprovação dos Decreto-Lei n.º 70/90, de 2 de Março, e Decreto-Lei n.º 74/90, de 7 de Março, o primeiro sobre o regime dos bens do domínio público do Estado e o segundo fazendo a transposição das normas de qualidade das águas e águas residuais das directivas comunitárias que estavam em vigor no momento da adesão de Portugal à CEE. Foi também aprovado o primeiro Regulamento Geral do Ruído (Decreto-Lei n.º 251/87, de 24 de Junho) e o quadro jurídico da gestão dos resíduos foi pela primeira vez definido entre nós (Decreto-Lei n.º 488/85, de 25 de Novembro). Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 352/90, de 9 de Novembro, veio estabelecer o regime de protecção e controlo da qualidade do ar e revogar a legislação anterior. Quanto ao Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, introduziu no Direito interno as normas constantes da directiva 85/337/CEE relativa à avaliação de impactes ambientais.

Todos estes diplomas tiveram um grande impacte sobre a protecção dos diferentes componentes ambientais naturais, dando concretização aos objectivos que presidiram à LBA e criando uma dinâmica que não mais se extinguiria. Muitas das suas normas viriam a ser densificadas, alteradas, substituídas posteriormente, mas o Direito do Ambiente ficou então fundado.

  O primeiro destes diplomas, o Decreto-Lei n.º 70/90, merece especial atenção, embora não tenha chegado a determinar significativamente a gestão da água que se praticou entre nós dado que viria a ser derrogado, no que respeita ao modelo institucional, pela orgânica do MARN, em 1993, e na matéria respeitante ao regime de licenciamento das utilizações do domínio hídrico pelo Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, há quem entenda que os Ministérios não estão ainda sensibilizados para o ambiente e por conseguinte para o desenvolvimento sustentável, assumindo outras prioridades. O MARN não tem conseguido impor a sua posição nos principais conflitos com os outros Ministérios, o que é reflexo da baixa prioridade que as questões ambientais assumem no Governo ou noutros órgãos de soberania, como a Assembleia da República.

  Vinte anos após a Conferência de Estocolmo, realiza-se a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento - Eco 92, na cidade do Rio de Janeiro de 3 a 14 de Junho de 1992. Esta Cimeira reuniu diversos países movidos pela causa ecológica, salientando-se o facto despercebido de ter sido Portugal a liderar a participação da União Europeia.

  Foi o início de uma mudança na forma como os Estados vêem a sua relação e a sua responsabilidade uns para com os outros e todos com as gerações futuras. Na forma como vêem a terra como sistema natural, encaminhando a humanidade para uma mais efectiva compreensão de como e porquê, o desenvolvimento económico futuro está intrinsecamente ligado a políticas coerentes para com a defesa inteligente dos nossos recursos naturais.

 Resultaram desta conferência duas convenções que obrigaram as partes a promover mudanças destinadas a assegurar a preservação da clima e da biodiversidade planetária, a Carta da Terra e das Florestas e a Agenda 21.

  A Agenda 21 assumiu-se como a principal declaração da ECO-92, e é considerada como a mais consistente proposta para assegurar o desenvolvimento sustentável. Descrimina um conjunto de acções concretas, com metas recursos e responsabilidades definidas,. O objectivo fundamental da Agenda 21 é assegurar o desenvolvimento sustentável, denominado "eco-desenvolvimento" ou "desenvolvimento durável", o intuito é obter o desenvolvimento sem destruição do meio ambiente, ao mesmo tempo em que se o faz com justiça social, que nada mais é que um desenvolvimento que garanta a qualidade de vida.

  O Direito do Ambiente sofreu uma evolução estonteante ao longo dos anos em análise. Essa evolução prossegue enquadrada por um novo paradigma. Se, até aqui, a preocupação central do Direito do Ambiente podia ser traduzida pelos princípios da precaução e da prevenção, qualquer um deles vocacionado primariamente para a protecção do ambiente, o novo paradigma sobre o qual vêm sendo construídas as mais recentes peças do Direito Comunitário do Ambiente parte do conceito da responsabilidade da presente geração na reparação do dano causado ao ambiente. Ou seja, considerando o estado de degradação a que o ambiente chegou, a responsabilidade intergeracional deve ir mais longe, no sentido da restauração da qualidade do ambiente, aproximando-a do seu estado pristino, preservando tanto a variedade como a abundância e a própria qualidade ou estado de conservação dos bens ambientais. Este é o novo paradigma da directiva quadro da água, do Protocolo de Quioto à Convenção Quadro das Alterações Climáticas, da directiva 96/61/CE sobre a prevenção e controlo integrados da poluição (dita directiva IPPC, transportada para o Direito Interno pelo decreto-lei nº194/2000 de 21 de Agosto), da directiva 96/62/CE relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (transposta pelo Decreto-Lei n.º 276/99, de 23 de Julho) e do 6º Programa da Comunidade Europeia de Política e Acção em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, nomeadamente.

  A gestão ambiental em função de objectivos de recuperação do bom estado dos diferentes componentes ambientais naturais é uma exigência que decorre do artigo 174ºdo Tratado da UE. É aí claramente identificado, como objectivo para a política comunitária no âmbito do Ambiente, a contribuição para a prossecução dos objectivos de preservação, protecção e melhoria da qualidade do ambiente.

A gestão ambiental em função de objectivos de qualidade integra já o Direito do Ambiente nacional desde pelo menos a LBA, de 1987. Que esses objectivos sejam agora resultados de recuperação da qualidade dos componentes ambientais sendo inovador, tal como o é que esses objectivos devam ser considerados como condicionantes no licenciamento das actividades potencialmente poluidoras e na renovação dessas licenças, sempre que a sua consideração determine a necessidade de medidas mais restritivas do que aquelas que seriam justificadas à luz dos critérios de protecção do ambiente que são definidos por considerações da concorrência.

Bibliografia:

·         Vasco Pereira da Silva, “Verde Cor de Direito”, Almedina, Lisboa 2005

·         Vieira de Andrade, “Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, Almedina, 2010.

·         Jorge Miranda, “Manual de direito constitucional”, Tomo IV, 2ª edição, Coimbra editora

·         Carla Amado Gomes, Constituição e ambiente: errância e simbolismo, o Direito;

·         Sousa Franco, A. (1994). “Ambiente e Desenvolvimento”

Catarina Alexandra Martins nº 17008