segunda-feira, 1 de abril de 2013

A História do Direito Internacional do Ambiente


O Direito Internacional do meio ambiente é, seguramente, o ramo mais recente do ordenamento jurídico internacional. Enquanto ninguém questiona a sua realidade, que é cada dia mais omnipresente, não faltaram juristas que tenham questionado a sua autonomia normativa e inclusivamente a denominação específica deste sector do ordenamento internacional. Há, no entanto, que convir que existe, hoje, um entendimento pacífico quanto à existência de normas internacionais para a protecção do meio ambiente, designadas comummente por “Direito Internacional do Ambiente”.
Como nos diz o Desembargador José Gomes Bezerra Câmara, “a ordem jurídica, com seus postulados, é um resultado de factores históricos, nem sempre relevantes na sua aparência, conquanto essenciais no seu desenvolvimento sucessivo”.
Neste sentido, demonstra-se importante compreender de que forma se construiu esta realidade jurídica e qual a sua evolução a nível mundial, europeu e nacional.
Este estudo tem como intenção dar a possibilidade de uma visão panorâmica sobre a evolução do direito ambiental, para que possamos entender que, apesar de actual a preocupação com o meio ambiente é de importância imediata, pois verificou-se de forma lenta e tardia. Ao longo da história, a natureza foi utilizada, depredada e modificada de forma prejudicial, usada para o enriquecimento e tida como infinita pelo ser humano, não se preocupando este com a sua preservação.

A Comunidade Internacional é autora das principais medidas internacionais para a resolução de problemas ambientais. Apesar de haver referência a preocupações ambientais anteriormente à década de 60 (como a convenção de Londres de 1900 sobre a conservação de animais selvagens em África), estas referências previam um regime de protecção dos animais e plantas enquanto recursos naturais, numa perspectiva meramente utilitária e não enquanto verdadeiros bens ambientais.
Há também que destacar alguns textos de grande relevância ambiental que remontam ao Antigo Egipto, como o Livro dos Mortos[1]. Após esse documento histórico, muitos outros foram surgindo e sendo inseridos nas legislações existentes na época, como o Código dos Hamurabi (2050 a.C) e a Magna Carta (1215). Mais recentemente há a referir dois textos proferidos pelos chefes das Tribos indígenas dos Estados Unidos da América no século XIX ao depararem-se com as “brutalidades” e comportamento “desrespeitosos” que os colonizadores tinham pela sua Terra[2]. Os pronunciamentos destes líderes indígenas foram os percursores da consciência ecológica. Essa consciência é ancestral e manifestou-se dentro dos limitados conhecimentos de biologia da época. Muitas ciências foram surgindo, servindo como instrumento para o conhecimento da ecologia e o esclarecimento da relação homem vs. ambiente.
No entanto, no que diz respeito à cooperação ambiental, só após a segunda Guerra mundial é que este tema captou algumas preocupações entre os principais governantes.
Foi somente em 1968 que a comunidade internacional despertou para a temática de preservação do meio ambiente no plano jurídico. Os sinais evidentes da deterioração do ambiente e do desgaste dos recursos naturais começaram a inquietar a opinião pública e conduziram a que, politicamente, as questões ambientais viessem a assumir uma importância crescente. A consciência do facto de que o nosso planeta poderia vir a ficar seriamente deteriorado em consequência das actividades humanas (não que já não o estivesse), de certa forma influenciado pela catástrofe ecológica como foi o maior maré negra da história, provocado pelo naufrágio do petroleiro “Torrey Canyon”[3] incentivaram as instituições internacionais a desenvolverem uma actividade intensa de trabalhos preparatórios a observar na Conferência das Nações Unidas de Estocolmo, em Junho de 1972.
Com o aumento da poluição e da deterioração dos valores naturais do nosso planeta, a humanidade começou a ver ameaçado o mais primário dos seus direitos, o direito à existência[4].
No que concerne a medidas estruturais para a criação de uma política e direitos do ambiente, a sua imperatividade ultrapassava o alcançável pela União Europeia e os seus Estados, impondo-se, em geral, a todos os países industrializados com forte dimensão Humana. “Todos os Estados são tocados pelo problema, aparecendo como poluidores, ou pelo menos como poluídos” (como nos lembra Fernando dos Reis Condesso)[5].
A poluição é transfronteiriça, pelo que há necessidade de uma acção coordenada, a nível internacional, dos Estados e das Organizações Internacionais, para tratar de alguns problemas ambientais e a gestão de recurso naturais, que são propriedade comum da humanidade.
Desta forma a Organização das Nações Unidas assumiu um papel preponderante. Num momento em que grande parte dos Estados são Estados-Membros da ONU, passa a estar reunida a vontade geral dos povos. “Com efeito, um estímulo de simplificação e aperfeiçoamento, autoriza uma partilha de tarefas técnicas e culturais dentro da Organização das Nações Unidas, que engloba as instituições universais essenciais no que tange à administração de riquezas pertencentes à colectividade. E quase todos os Estados incrementam uma acção ininterrupta, com o intuito de afastar ou suavizar as marcas do desnível entre Estados no âmbito das organizações de cunho universal, nomeadamente a nível ambiental”[6].
Em sequência do Pacto Internacional dos Direitos Económicos e Sociais e Culturais, aprovado no seio da Organização das Nações Unidas que inseriu no seu artigo 12º nº1 uma imposição aos Estados de um dever de promoção do meio ambiente, a Conferência de Estocolmo, realizada em 1972 (e da qual resultou a Declaração de Estocolmo), consagrou a obrigação de preservar o meio ambiente numa perspectiva de intergenerational equity.
Estabeleceu-se, também, que deveria criar-se um agência especializada na nação ambiental com competências a nível internacional. No entanto, a sua execução acabou por ser afastada perante as várias organizações já existentes que exerciam actividades ambientais, concluindo-se que a criação de uma nova agência só originaria competitividade entre elas, sendo que as outras seriam mais antigas e portanto com mais tradições e relações sólidas. Mais se concluía que as estruturas já existentes por vezes revelavam-se hierárquicas, burocráticas e inflexíveis, e as suas exigências dificultavam a implementação de forma eficiente e ágil da resolução das questões emergentes, e como tal não deveria ser essa a estrutura a seguir. Consequentemente, é estabelecido o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), como órgão subsidiário da Assembleia Geral a do Conselho Económico e Social, assim como uma Comissão de Desenvolvimento Sustentável.
A PNUMA promoveu cerca de 500 acordos que estão de momento em vigor. Há, também, pelo menos 150 tratados ambientais globais firmados desde a Conferência de Estocolmo. É no entanto confuso constatar que há pelo menos 21 organizações diferentes, no seio das Nações Unidas, que tratam de quesitos ambientais, assim como um grande número de secretariados criados autonomamente. Da mesma forma, reparamos, é o Banco Mundial quem tem a autoridade para implementar as políticas e projectos listados para o meio ambiente (com pouca ou nenhuma coordenação com o resto do sistema da ONU).
A Declaração de Estocolmo era composta por um preâmbulo e vinte e seis princípios que deveriam constituir o fundamento de toda a acção no domínio do ambiente.
Do ponto de vista jurídico, alguns dos Princípios revestem de particular importância:

  O Primeiro, a destacar, afirma o direito fundamental do Homem à Liberdade, à igualdade, e a condições de vida satisfatórios num ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bem-estar;
  Os Princípios 2º a 7º constituem o núcleo das convenções fundamentais de Estocolmo. Neles se proclama que os recursos naturais da terra, do ar, da água, dos solos, da flora e da fauna, bem como as amostras representativas dos ecossistemas naturais devem ser preservadas no interesse das gerações presentes e futuras. Os recursos renováveis devem ser geridos com prudência;
  Os Princípios 8º a 25º da Declaração prendem-se com a prática de protecção do ambiente e mencionam os instrumentos de política ambiental: a planificação e a gestão por parte de instituições nacionais, o recurso à ciência e tecnologia, a troca de informações e de cooperação internacional.

A Declaração foi acompanhada de um Plano de Acção composto por cento e nove resoluções, que guiaram a acção internacional até à conferência do Rio de Janeiro, em Junho de 1992.

Num primeiro período a actividade legislativa internacional (e Nacional) ocupou-se essencialmente de optimização do estado do ambiente em sectores precisos: a protecção do mar contra a poluição, das águas continentais e da atmosfera, e a preservação da fauna e da flora selvagens. No final dos anos setenta, surgem no entanto, outras regras que se sobrepuseram às que procuravam salvaguardar o ambiente nesses sectores. Será o método transversal, característico de uma segunda etapa na evolução do direito internacional do ambiente.
Esta segunda etapa do direito do ambiente procura agir sobre os poluentes e não já sobre os meios onde estes exercem os seus efeitos.
“O Novo método depressa conduziu a uma modificação no direito internacional do ambiente: partindo-se das substâncias susceptíveis de causar danos, chegou-se a pôr em causa os seus efeitos, já não localizados num sector nem em locais determinados, mas no conjunto da biosfera. Nenhum país, nenhum continente do mundo, é capaz de resolver sozinho o problema da camada de ozono, da alteração do clima global ou do empobrecimento dos nossos recursos naturais. É doravante indispensável a cooperação da Terra inteira.”[7]
Em 1980, foi publicada a Estratégia de Conservação Mundial (WCS), que determinou um percursor do conceito de desenvolvimento sustentável. A Estratégia afirmava que a conservação da natureza não pode ser alcançada sem o desenvolvimento para amenizar a pobreza e a miséria de centenas de milhões de pessoas. Também enfatizava que a interdependência entre conservação e desenvolvimento depende do cuidado com a Terra.
Dez anos depois da primeira reunião, na 48ª plenária da Assembleia Geral, foi feita a Carta Mundial da Natureza. A carta afirmava que “a humanidade é parte da natureza e depende do funcionamento ininterrupto dos sistemas naturais”.
Neste sentido surge o “Relatório Brundtland” intitulado “O Futuro de todos nós” ou “O Nosso Futuro Comum”. A Comissão sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento promoveu a compreensão da interdependência global e da relação entre economia e o meio ambiente. O relatório entrelaçou questões sociais, económicas, culturais, ambientais e soluções globais, afirmando que “o meio ambiente não existe como uma esfera separada das acções ambições e necessidades humanas e, por isso, não deve ser considerado isoladamente aos seus interesses”.
Foi esse o texto central a ser debatido na Conferência do Rio de Janeiro sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, em Junho de 1992 (exactamente 20 anos após a Conferência de Estocolmo), onde estiveram representados 172 Estados (entre representantes de governo, sociedade civil e sector privado). Saliente-se o facto despercebido de ter sido Portugal a liderar a participação da União Europeia.
O intuito era o de examinar os progressos realizados desde Estocolmo, bem como “elaborar estratégias para deter e reverter os efeitos de degradação ambiental no contexto do reforço dos esforços nacionais e internacionais para promover o desenvolvimento sustentável e ambientalmente racional em todos os países”.
Foram, então, adoptados cinco instrumentos, dos quais duas convenções, uma sobre alterações climáticas, outra sobre diversidade biológica, e três outros textos não obrigatórios todos de cariz diverso. A Declaração sobre o Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável é de alcance muito geral, ao passo que uma declaração sobre a gestão, conservação e exploração ecologicamente viável das florestas tem um alcance limitado a um sector , e na Agenda 21 sugeriram 115 acções concretas a desenvolver, sem esquecer o seu financiamento.
A Declaração do Rio de Janeiro comporta 27 princípios que confirmam parte dos enunciados em Estocolmo, mas também algumas regras de direito consuetudinário emergidas desde 1972, sobretudo no tocante à poluição transfronteiriça.
Na década de 1990, os princípios do desenvolvimento sustentável foram reiterados em várias conferências internacionais. O ímpeto da Agenda 21 repercutiu-se num maior envolvimento da Sociedade civil na promoção do desenvolvimento sustentável e em iniciativas do sector privado para melhorar o desempenho ambiental.
No entanto a situação Climatérica e Ambiental continuava a degradar-se. A Declaração do Fórum (organizado pela PNUMA para preparar a Cimeira do Milénio) sublinhou a “profunda preocupação” que “o meio ambiente e os recursos naturais que sustentam a vida na Terra continuam a deteriorar-se a um ritmo alarmante”e que “há uma discrepância alarmante entre compromissos e acção em relação ao desenvolvimento sustentável”. O relatório do Secretário Geral para a Cimeira do Milénio foi igualmente franco. “Os desafios de desenvolvimento sustentável simplesmente esmagam a adequação das nossas respostas”, escreveu, “Com algumas honrosas excepções, as nossas respostas são muito poucas, muito pequenas e muito tardias”.
Na Cimeira do Milénio, realizada em Setembro de 2000, e da qual resultou a Declaração do Milénio, foram estabelecidas as Metas de Desenvolvimento do Milénio Ambiental (com destaque para a sustentabilidade ambiental) que viu os seus compromissos reforçados e reafirmados (juntamente com a Agenda 21 e o Plano de Implementação de Joanesburgo) na Cimeira Mundial de Setembro 2005.
O Plano de Implementação de Joanesburgo resultou da reunião da Convenção Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (WSSD), convocada dez anos após a Declaração do Rio para renovar os compromissos então firmados.
Apesar das reuniões de grandes potência internacionais, os acordos e compromissos, pouco progresso tem sido realizado na melhoria do ambiente e na persecução do desenvolvimento sustentável. As tendências ambientais Globais continuam a ser negativas e a promessa de recursos financeiros significativos para os desafios do meio ambiente e desenvolvimento não se materializou. Há muitas razões para essa falta de progresso, a conexão entre eles é a fraca e fragmentada governança ambiental internacional.[8]
Para tentar alterar este destino, o Secretário Geral do Painel de alto nível das Nações Unidas sobre a Coerência do Sistema nas Áreas de Desenvolvimento, Assistência Humanitária, e do Meio Ambiente, Unidos na Acção, fez uma série de recomendações para o fortalecimento da “governança” ambiental internacional e para torná-la mais coerente e eficaz. Tendo sido tomadas em conjunto e sendo implementadas, as recomendações deverão resultar num sistema forte e mais viável, apto a abordar hoje, bem como amanhã, os desafios ambientais globais.
Parecendo que há um acordo entre Estados-Membros no que se refere a um concertação em matéria ambiental no sentido de se desenvolverem as estruturas actuais e promover uma melhor execução dos acordos, não há ainda nenhum acordo concreto sobre qual a forma exacta a efectuar estas mudanças institucionais, com alguns Estados-Membros a oporem-se a mudanças estruturais[9].
Vinte anos depois da Eco-92 (Conferência do Rio de 1992), mais de 40.000 pessoa, representantes de ONGs, empresas[10], de sectores da sociedade civil chefes de Estado e de governtes, voltaram a reunir-se para debater quais os rumos o planeta deve tomar para manter um crescimento sustentável e reduzir as agressões ao meio ambiente, na tentativa de reverter uma situação quase limite no que diz respeito à natureza. Chegava a hora da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável - a Rio+20 - que aconteceu dos dias 13 a 22 de Junho de 2012, no Rio de Janeiro[11].
O resultado é o documento “O Futuro Que Queremos”[12], documento considerado pela presidente Dilma Rousseff como um avanço em relação aos elaborados em outras convenções da ONU e como um fracasso por ser pouco ambicioso por delegações e ONGs ambientais.
Tendo a crise financeira como pano de fundo, o desafio foi, essencialmente, estabelecer directrizes para que o crescimento económico, justiça social e conservação ambiental caminhem juntos. Em outras palavras, definir como todos os países, juntos, podem promover o chamado desenvolvimento sustentável, “que atenda às necessidades das gerações presentes sem comprometer a habilidade das gerações futuras de suprirem suas próprias necessidades”, segundo a definição oficial, de 1987.

O Secretário-Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, participou (28/6) num encontro na Assembleia Geral, na sede em Nova York, para comentar os resultados da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável onde destacou, sete consequências relevantes do Documento[13]:

·         Primeiro – e mais importante –, a Rio+20 renovou e reforçou o compromisso político para o desenvolvimento sustentável.
Equilibrou as visões de 193 Estados-Membros das Nações Unidas e reconheceu a pobreza como o maior desafio para o bem-estar económico, social e ambiental.

·         Em segundo lugar, vocês – os Estados-Membros – concordaram em lançar um processo para estabelecer objectivos universais de desenvolvimento sustentável, ODS (Objectivos de Desenvolvimento Sustentável).
Os ODS estarão baseados em nossos avanços no âmbito dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), e eles serão parte integral do quadro de desenvolvimento pós-2015.
O Sistema das Nações Unidas vai trabalhar em estreita colaboração com os Estados-Membros para desenvolver os ODS e as ferramentas que precisamos para medir o seu sucesso.

·         Em terceiro lugar, o documento enfatiza a importância da igualdade de género e o poder das mulheres. Esta é uma prioridade importante para mim. É fundamental para o desenvolvimento sustentável. Recomendo aos Estados-Membros que enfatizem esta importante questão.

·         Em quarto lugar, as parcerias.
Os governos permanecem no centro. Mas sabemos que os governos sozinhos não podem fazer o trabalho. Precisamos da participação activa e apoio de todos os principais grupos da sociedade civil, incluindo o sector privado.
Para o meu segundo mandato, identifiquei as parcerias como um meio central de alcançar nossos principais objectivos. Nossas parcerias sobre a saúde das mulheres e das crianças, segurança alimentar e nutricional, e Energia Sustentável para Todos estão tendo um impacto crescente.

·         Em quinto lugar, o documento final concorda em fortalecer a arquitectura para apoiar acções internacionais para o desenvolvimento sustentável.
Isto inclui o estabelecimento de um fórum político de alto nível sobre o desenvolvimento sustentável e do fortalecimento do Programa da ONU para o Meio Ambiente (PNUMA).

·         Em sexto lugar, a Rio+20 adoptou um quadro de dez anos de Programas sobre o Consumo e a Produção Sustentáveis.
Além disso, o documento final reconheceu a necessidade de ir além do produto interno bruto (PIB) como uma medida do progresso, e reconheceu o papel que a economia verde pode desempenhar na redução da pobreza, no crescimento económico e na preservação ambiental.
O Sistema das Nações Unidas tem uma experiência considerável neste domínio e está pronto para trabalhar com todos os Estados-Membros que desejam explorar as opções da economia verde.

·         Em sétimo lugar, a Rio+20 reconheceu o direito à alimentação e a importância da segurança alimentar e nutricional para todos. Reconheceu que estes podem ser alcançados através da agricultura e dos sistemas alimentares sustentáveis.
Na Rio+20, lancei o Desafio Fome Zero. Trabalhando com governos, sociedade civil, empresas e parceiros de desenvolvimento, pretendemos proporcionar um melhor acesso a alimentos nutritivos para todos. Queremos acabar com a desnutrição infantil, promover sistemas alimentares sustentáveis, aumentar a produtividade dos pequenos agricultores e parar a perda e o desperdício de alimentos.

Fica agora a esperança de que os termos acordados sejam implementados e que os compromissos assumidos pelos governos não fiquem apenas no papel.
O Direito do Ambiente surgiu, pela mão do Direito Internacional, há já mais de 40 anos. É correcto afirmar que o Direito Internacional do Ambiente contribuiu para uma maior consciencialização ambiental, no entanto estas preocupações não têm passado muito da teoria, e com poucos resultados práticos. Defendo, contudo, que a aplicação de medidas claras e concretas ultrapassa, muito, a competência internacional. Elas devem ser aplicadas a nível regional, com legislações específicas e moldadas às circunstâncias de cada Estado. A União Europeia tem tentado incentivar, e até mesmo implementar medidas comuns aos Estados Europeus. Mas esta deverá ser, cada vez mais, uma preocupação nacional. Não só compete aos Governos como a cada um de nós, indivualmente, proteger e respeitar o nosso Mundo.
O tempo passa para o planeta e os únicos que podem mudar essa situação somos nós mesmo.


Bibliografia:

-AZEVEDO,Fernanda Ribeiro, A Governança Ambiental, Desastres Ambientais e Organizações não Governamentais-em Especial a Cruz Vermelha, Tese Mestrado, Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito, Setembro 2010;
-CONDESSO, Fernando dos Reis, Direito do Ambiente, Edições Almedina, 2001;
-DINH, Nguyen Quoc/ Daillier, Patrick/Pellet, Alain- Direito Internacional Público, 2º ed. Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2003;
-EL-ASHRY, MOHAMED, Recommendations from the Hi-Level Panel on System Wide Coherence on Strengthening International Environmental Governance, pg 7. In Global Environmental Governance- Perspective on the Current Debate, Editado por SWART, Lydia e PERRY, Estelle, Center for UN Reform Education, Nova York, 2007;
-KELLER, Nilcinei Rosa, Organização das Nações Unidas na governança ambiental internacional, Tese de Mestrado, Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito, 2011;
-MENDES, Jorge Barros, Direito Internacional do Ambiente, in Direito do Urbanismo e do Ambiente-Estudos Compilados, Editora Quid Juris, 2010;
-SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor do Direito, Lições de Direito de Ambiente, Editora Almedina;
-SIRVINSKAS, Luis Paulo, Manual de Direito Internacional,10ªEdição, Editora Saraiva, Brasil;
-SWART, Lydia e PERRY, Estelle, Environment Organization in Global Environmental Governance-Perpectives on the Current Debate, 2007,pag.3.

Webgrafia:

-ANTUNES, Pedro Baila, Evolução do Direito e da política do Ambiente Internacional, comunitário e nacional, in http://www.ipv.pt/millenium/ect7_pba.htm;


[1] O documento mais antigo de que se tem conhecimento que relata a preocupação e o respeito pelo ambiente do ponte de vista individual, é na forma de Confissão Negativa. Tratava-se de um papiro encontrado com as Múmias do Império Egípcio, que fazia parte do Livro dos Mortos, e que data de à três milénios e meio. São trechos extraídos do Capítulo 126 do citado Livro, os quais passaram a fazer parte do Testamento do morto, a saber “Homenagem a ti, grande Deus, Senhor da verdade e da Justiça!/Não prejudiquei lavoures.../Não sujei a água/ Não usurpei a Terra/ Não repeli a água em seu tempo/ Não cortei um dique.../Sou puro, sou puro, sou puro!”.
[2] O primeiro foi a resposta, dada pelo Chefe da Tribo indígena Seattle, à oferta de compra por parte do Presidente do Estados Unidos da América, Sr. Franklin Pierce, de grande parte das suas terras. Tem sido considerado um dos mais importantes pronunciamentos já feitos na defesa do meio ambiente, tendo em conta a sua beleza e profundidade.
O segundo a que se fez (a devida) referência é o discurso do chefe da Tribo Indígena Sioux proferido na tradicional festa conhecida por Pow Wow nos EUA, em 1875. A expressão Pow Wow, segundo Paulo Fernando Lago, pode ser traduzida e interpretada como um “movimento orientado para o fortalecimento do que se poderá chamar de consciência ecológica”.
[4] ANTUNES, Pedro Baila, Evolução do Direito e da política do Ambiente Internacional, comunitário e nacional, in http://www.ipv.pt/millenium/ect7_pba.htm
[5] CONDESSO, Fernando dos Reis, Direito do Ambiente, Edições Almedina, 2001
[6] DINH, Nguyen Quoc/ Daillier, Patrick/Pellet, Alain- Direito Internacional Público, 2º ed. Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2003
[7] MENDES, Jorge Barros, Direito Internacional do Ambiente, in Direito do Urbanismo e do Ambiente-Estudos Compilados, Editora Quid Juris, 2010
[8]EL-ASHRY, MOHAMED, Recommendations from the Hi-Level Panel on System Wide Coherence on Strengthening International Environmental Governance, pag 7. In Global Environmental Governance- Perspective on the Current Debate, Editado por SWART, Lydia e PERRY, Estelle, Center for UN Reform Education, Nova York, 2007.
[9] SWART, Lydia e PERRY, Estelle,, Environment Organization in Global Environmental Governance-Perpectives on the Current Debate, 2007,pag.3.
[12] 


Ana Maria Veiga de Macedo Guedes Cardoso, nº16478

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