O
DIREITO FUNDAMENTAL AO AMBIENTE
Neste
trabalho debruçar-nos-emos brevemente sobre a consagração
jurídico-constitucional de um direito dos cidadãos ao ambiente, em todas as suas
dimensões, e na grande importância desta consagração, na medida em que, no
final, estamos «perante o reconhecimento pela ordem jurídica de um “direito de
defesa”, decorrente dos direitos fundamentais, relativamente aos privados
susceptíveis de ser afectados por uma agressão futura por parte da
Administração»[1], e que
este reconhecimento constitucional torna «clara
a legitimidade constitucional de limitações ecológicas à liberdade
económica»[2].
Caminhamos, assim, no sentido da preservação do equilíbrio ecológico.
Começamos
então este trabalho referindo e esclarecendo sobre a nossa adopção de determinadas pré-compreensões que julgamos
fundamentais para um pleno entendimento do mesmo.
A
primeira pré-compreensão assenta na perspectiva em relação aos temas
ambientais, tendo em conta que existem três posições dos juristas perante as
questões ambientais: a total “inconsciência” ecológica, a “abertura” à
problemática jurídica ambiental e o “totalitarismo ambiental” ou
ecofundamentalismo. Tal como Vasco Pereira da Silva, rejeitamos a visão
negacionista, que desconhece a relevância jurídica do ambiente, uma «visão
meramente instrumentalizadora, economicista ou utilitária da Natureza»[3],
uma vez que consideramos que a tutela do Ambiente pelo Direito é essencial para
a realização da dignidade da pessoa humana, e rejeitamos o fundamentalismo, porque
apesar da veracidade da afirmação de que a «Natureza tem de ser protegida
também em função dela mesma, como um valor em si»[4],
não podemos reduzir tudo à lógica ambiental, sacrificando os demais interesses
e valores, atribuindo “direitos subjectivos” à Natureza e funcionalizando os
direitos dos indivíduos em função da preservação do ambiente.
Adoptamos,
pois, a teoria do antropocentrismo ecológico de Vasco Pereira da Silva, que
parte dos direitos das pessoas mas que não esquece a tutela objectiva
ambiental, sendo que o Direito é uma realidade humana reguladora de relações
entre “seres livres e responsáveis”, e que por isto mesmo devemos ter
consciência da existência de um conjunto de deveres e obrigações derivados da
nossa integração na sociedade de preservação do ambiente, bem como dos direitos
que possuem neste domínio. Porque estamos indissociavelmente ligados ao futuro
do nosso planeta, tem de haver um equilíbrio entre a integração e actuação do
Homem e a Natureza, preservando o ambiente, mas não esquecendo que o próprio
Homem faz parte da Natureza.
A
segunda pré-compreensão que cumpre esclarecer é a da consideração do direito ao
ambiente como um direito subjectivo púbico. Não se trata de direitos
subjectivos da natureza, mas de «direitos subjectivos das pessoas relativamente
ao meio-ambiente, no quadro de relações que têm como sujeitos passivos
entidades públicas e privadas»[5].
Deste modo, consideramos que se deve reconhecer o direito ao ambiente como um
«direito subjectivo de todo e qualquer cidadão individualmente considerado»[6],
ou seja, como uma posição substantiva de vantagem dos particulares em face de
uma relação jurídico-pública de ambiente, como um direito de defesa contra
agressões de entidades públicas e privadas da esfera individual dos cidadãos.
É, no entanto, necessário não confundir o
reconhecimento do direito ao ambiente como um direito subjectivo com a dupla
natureza do direito fundamental ao ambiente (vertente positiva e vertente
negativa), que analisaremos adiante.
Mas
porquê o acolhimento constitucional do direito ao ambiente?
O
futuro do Homem está indissociavelmente ligado ao futuro da Terra, como
referimos anteriormente. A qualidade da vida humana é inseparável do
meio-ambiente. É, portanto, necessário haver uma tutela jurídica do bem
jurídico ambiente e dos seus elementos, cabendo a preservação do ambiente não
só ao Estado - não é apenas ele que tem o dever de resolver todos os problemas
ambientais -, mas também aos próprios indivíduos. Terá de haver um equilíbrio
entre a intervenção do Estado e a autonomia dos cidadãos para um aproveitamento
racional e equilibrado dos bens jurídicos do ambiente e dos seus componentes, que
passa, também, por um “direito de defesa” dos particulares contra agressões
ilegais tanto de entidades privadas como de públicas.
A
consagração do direito ao ambiente permite um tratamento jurídico unitário das
questões ambientais, permitindo «reconduzir os problemas jurídicos do ambiente,
em geral, a uma unidade de referência normativa e de construção dogmática,
possibilitando o seu tratamento em termos de “sistema”»[7].
Todo o universo das relações ambientais deve ser enquadrado no domínio dos direitos
fundamentais, a esfera individual dos cidadãos deve ser protegida por normas
constitucionais, uma vez que este é o caminho mais adequado para garantir a
protecção deste bem jurídico essencial, o que constitui uma exigência
decorrente do respeito pela dignidade da pessoa humana.
Este
direito fundamental é um direito de terceira geração, introduzido pelo Estado
Pós-social em que vivemos, e portanto posterior aos direitos de segunda geração
do Estado Social, como o direito ao trabalho, e aos direitos de primeira geração
do Estado Liberal, como o direito de propriedade.
A
moderna doutrina dos direitos fundamentais procedeu a uma reconstrução desta
figura, que passou pelo seu alargamento e unificação jurídica do seu conceito.
A teoria actual centra-se na dimensão “individual-garantista” dos direitos, ou
seja, observa-se uma espécie de retorno à visão dos direitos fundamentais com
instrumento de defesa contra agressões públicas do Estado Liberal. Não devemos,
no entanto, considerar que existe um regresso à doutrina do liberalismo, existe
outrossim uma recolocação do acento tónico na vertente subjectiva dos direitos
fundamentais, em oposição à consideração dos direitos fundamentais como
«direitos de intervenção estadual, implicando a colaboração dos poderes políticos
para a sua realização»[8],
inovação introduzida pelo Estado Social. No entanto a doutrina actual não se
esquece da dimensão social dos direitos fundamentais, ou seja, a vertente que
obriga os poderes públicos a actuar para a realização da tutela efectiva do
direito fundamental ao ambiente.
Assim,
nos nossos dias, considera-se que os direitos fundamentais, entre estes, o
direito ao ambiente, «possuem uma vertente negativa, que impede a existência de
agressões estaduais no domínio constitucionalmente protegido, ao mesmo tempo
que possuem uma vertente positiva, que obriga à colaboração dos poderes
políticos para a sua realização»[9].
Agora,
debruçamo-nos sobre o acolhimento constitucional do valor Ambiente no nosso
ordenamento «pela mão da Constituição de 1976. O artigo 66.º da Constituição de
1976 foi, com efeito, o primeiro artigo ambiental no panorama constitucional
português»[10].
O
ambiente foi consagrado segundo a lógica da sua protecção na dupla-perspectiva
de direito fundamental - a sua dimensão subjectiva - e de fim ou tarefa estadual
- a sua dimensão negativa. «Perspectivas diferentes, mas não conflituantes,
antes complementares»[11].
Portanto, assiste-se ao reconhecimento constitucional da existência de um
direito fundamental ao ambiente e à enumeração das incumbências do Estado.
O
artigo 66.º da Constituição consagra expressamente o Direito ao Ambiente como
Direito Fundamental do cidadão, o que parece representar uma opção pela defesa
do direito através de uma protecção jurídica individual- artigo 66.º, nº 1:
“todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente
equilibrado e o dever de o defender”. O direito ao ambiente é aí expresso na sua
vertente «subjectiva e definitória de relações entre as pessoas e a comunidade
política»[12].
Rui Medeiros critica a norma constitucional afirmando que
«enquanto direito social o direito ao ambiente carece de ser concretizado pelo
legislador para ser feito valer pelos particulares junto dos tribunais» e que
«o artigo 66.º contém, basicamente, uma mera imposição de legislação, cabendo
ao legislador, em face da realidade constitucional, promover a sua
concretização»[13]. Mas
será que devemos entregar tudo na mão do legislador? Será benéfica uma legislação
muito intensa? Consideramos que tem de haver um equilíbrio entre a Auto-regulação
e a Hetero-regulação, um equilíbrio entre a responsabilização dos próprios
indivíduos e a intervenção do Estado.
O artigo em apreciação consagra um direito autónomo, ou
seja, um direito protegido com autonomia relativamente a outros direitos também
constitucionalmente protegidos, como o direito de propriedade. O direito ao
ambiente é tutelado directa e imediatamente e não como um meio de efectivar
outros direitos com ele relacionados, como o direito à vida ou o direito à
saúde, por exemplo.
No entanto, apesar da sua autonomia, o direito ao
ambiente também se insere no âmbito de outros direitos, nomeadamente: artigo
59.º, nº 1, alínea c) – “todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo,
raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou
ideológicas, têm direito a prestação do trabalho em condições de higiene,
segurança e saúde” - e nº2, alínea c) – “2. Incumbe ao Estado assegurar as
condições de trabalho, retribuição e repouso a que os trabalhadores têm
direito, nomeadamente, a especial protecção do trabalho das mulheres durante a
gravidez e após o parto, bem como do trabalho dos menores, dos diminuídos e dos
que desempenhem actividades particularmente violentas ou em condições
insalubres, tóxicas ou perigosas” -; artigo 64.º, nº 2, alínea b) – “O direito
à protecção da saúde é realizado pela criação de condições económicas, sociais,
culturais e ambientais que garantam, designadamente, a protecção da infância,
da juventude e da velhice, e pela melhoria sistemática das condições de vida e
de trabalho, bem como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e
popular, e ainda pelo desenvolvimento da educação sanitária do povo e de
práticas de vida saudável” -; e artigo 72.º, nº 1 – “as pessoas idosas têm
direito à segurança económica e a condições de habitação e convívio familiar e
comunitário que respeitem a sua autonomia pessoal e evitem e superem o
isolamento ou a marginalização social”.
A par do reconhecimento de um direito fundamental ao ambiente
no artigo 66.º, nº 1, primeira parte, da Constituição, foi também consagrado um
dever de defender o ambiente na segunda parte do nº 1 do mesmo: “…e o dever de
o defender.”
Por sua vez, o artigo 9.º, alíneas d) e e) da
Constituição de 1976 regula o direito ao ambiente na sua vertente objectiva e
organizativa: “são tarefas fundamentais do Estado: (…) promover o bem-estar e a
qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a
efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante
a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais; (…)
proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a
natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto
ordenamento do território”. Está em causa um princípio jurídico objectivo que
estabelece finalidades de tutela ecológica a atingir pelo Estado. Esta norma
«fixa um programa de actuação jurídico-estadual, o qual deve ser concretizado
através da actuação dos diferentes poderes do Estado»[14].
A “Constituição do Ambiente” localiza-se principalmente
em sede de direitos fundamentais e de Constituição económica, e o direito
fundamental ao ambiente goza do regime dos direitos, liberdades e garantias,
vinculando entidades públicas e privadas, por força dos artigos 17.º e 18.º da
Constituição (artigo 17.º - “O regime dos direitos, liberdades e garantias
aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza
análoga” e artigo 18.º, nº 1 – “os preceitos constitucionais respeitantes aos
direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as
entidades públicas e privadas”, nº 2 – “a lei só pode restringir os direitos, liberdades
e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as
restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou
interesses constitucionalmente protegidos” e nº 3 – “as leis restritivas de
direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e
não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do
conteúdo essencial dos preceitos constitucionais”).
Mas lembramos que a ordem jurídica portuguesa não é a única
que reconhece constitucionalmente o direito ao ambiente e o protege
constitucionalmente como direito fundamental individual. Existem uma série de
ordens jurídicas que também já consagraram expressamente o direito na Constituição,
da qual salientamos o caso do Brasil.
A ordem jurídica brasileira consagra no artigo 225.º da
sua Constituição de 1988 que «todos têm direito ao meio-ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à colectividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações».
Por outro lado, a ordem jurídica espanhola, apesar do
artigo 45.º da sua Constituição, que dispõe que «todos têm direito a desfrutar
de um meio-ambiente adequado ao desenvolvimento da pessoa, assim como o dever
de o conservar», tem dúvidas quanto à qualificação do direito ao ambiente como
um direito fundamental.
Tentaremos agora descrever o tratamento jurídico dado ao
direito fundamental ao ambiente, designadamente, as principais regras jurídicas
relativas aos direitos fundamentais que lhe são aplicáveis. Devem ser
combinadas «regras destinadas a garantir uma esfera individual protegida de
agressões de entidades públicas e privadas, com regras destinadas ao
estabelecimento de deveres de actuação e tarefas públicas»[15].
O
direito ao ambiente caracteriza-se, primeiramente, pela igualdade, artigo 13.º
da Constituição e pela universalidade, artigo 12.º da Constituição. Também,
todos têm acesso ao direito e direito a uma efectiva tutela jurisdicional,
artigo 20.º, e as entidades públicas sujeitas ao regime da responsabilidade
civil, artigo 22.º da Constituição.
De
seguida, mercê do regime dos direitos, liberdades e garantias, o direito ao
ambiente goza de aplicabilidade directa; vincula entidades públicas e privadas;
está limitado pelo princípio da reserva de lei, que impõe que o seu tratamento
e sacrifício tem de ter por base uma lei; está condicionado e limitado às
restrições legais; atribui o direito de resistência: artigo 21.º - “todos têm o
direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e
garantias e de repelir pela força qualquer agressão, quando não seja possível
recorrer à autoridade pública” -; está sujeito à reserva de competência legislativa da Assembleia
da República, artigos 164.º e 165.º; e está confinado aos limites materiais de
revisão constitucional, artigo 288.º, alínea d) da Constituição.
Por
fim, em sede de estar inserido no âmbito dos direitos económicos, sociais e
culturais, está ligado a tarefas estaduais, a sua realização é potenciada pela
participação dos interessados, está dependente da realidade constitucional,
pauta-se pelo princípio da proporcionalidade, está limitado pela reserva de
competência absoluta em matéria de bases do sistema de ensino, e à reserva
relativa em relação a bases do sistema de segurança social, do serviço nacional
de saúde, dos sistemas de protecção da natureza, equilíbrio ecológico e
património cultural, artigos 164.º, alínea i) e 165.º, nº 1, alíneas f) e g) da
Constituição.
Finalmente,
e como referimos acima, o Direito ao Ambiente é um Direito Fundamental autónomo
em relação a outros direitos constitucionalmente protegidos, como, por exemplo,
o direito ao trabalho, o direito à saúde ou o direito de propriedade. Neste
âmbito, ocorrem por diversas vezes colisões ou conflitos entre direitos
fundamentais, nos quais este se insere. Como os resolver concretamente? Como
solucionar o conflito quando ambos estão efectivamente protegidos como
fundamentais? Deverá o direito ao ambiente ser sacrificado perante todos os
outros direitos ou todos os outros sacrificados ao direito ao ambiente?
A solução dos conflitos e colisões não pode ser resolvida
com recurso ao estabelecimento de uma hierarquia dos valores constitucionais para
sacrificar os bens de menos valor. Também não se pode sacrificar pura e
simplesmente um direito a outro. Tem-se, pois, de procurar «a solução no quadro
da unidade da Constituição, isto é,
tentando harmonizar da melhor maneira os preceitos divergentes»[16].
Este critério tem o nome de princípio da concordância prática.
Este princípio pressupõe que o conflito nunca afecte o
conteúdo essencial de nenhum dos direitos, uma vez que tal não é possível no
campo dos direitos fundamentais. Por outro lado, o princípio consiste apenas
num método de «legitimação das soluções que impõe a ponderação de todos os
valores constitucionais aplicáveis, para que se não ignore algum deles, para
que a Constituição seja preservada na maior medida do possível»[17].
O
princípio da concordância prática executa-se através de um critério de
proporcionalidade,
que exige que o sacrifício de cada um dos bens constitucionalmente protegidos
seja necessário e adequado à salvaguarda dos outros, não esquecendo o núcleo
essencial de protecção máxima que cada direito fundamental possui.
Salientamos
aqui um Acórdão do Tribunal Constitucional que resolve uma situação de conflito
entre o direito de propriedade e o direito ao ambiente, restrigindo o primeiro
face ao segundo: Acórdão do Tribunal Constitucional nº 57/2001, de Fevereiro de
2001, Restrição de direito de propriedade devido à proibição de alteração de
morfologia do solo.
Concluindo,
é do nosso entendimento que o direito ao ambiente assim ancorado na
Constituição, protegido como Direito Fundamental ao Ambiente, tem uma melhor
possibilidade de não ser vitimizado por outros direitos e interesses numa
sociedade em que os direitos económicos procuram prevalecer.
Ana Maria Quintella, nº
17984
Publicado no dia 1 de Abril
de 2013
[1] Vasco
Pereira da Silva, «Lições de Direito do Ambiente», cit.
[2] Rui
Medeiros, «O Ambiente na Constituição» in Revista de Direito e Estudos Socias,
1993, cit.
[3] Vasco
Pereira da Silva, «Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente», cit.
[4] Diogo
Freitas do Amaral, «Apresentação» in Direito do Ambiente, Instituto Nacional de
Administração, 1994, cit.
[5] Vasco
Pereira da Silva, «Verde Cor do Direito, Lições de Direito do Ambiente», cit.
[6] José
Gomes Canotilho, «Introdução ao Direito do Ambiente», cit.
[7] Vasco
Pereira da Silva, «Responsabilidade Administrativa em
Matéria de Ambiente», cit.
[8] Vasco
Pereira da Silva, «Lições de Direito do Ambiente», cit.
[9] Vasco
Pereira da Silva, «Lições de Direito do Ambiente», cit.
[10] Carla Amado Gomes, cit.
[11] José
Gomes Canotilho, «Introdução ao Direito do Ambiente», cit.
[12] Jorge
Miranda, «Direito ao Ambiente na Constituição» in Revista de Direito do
Ambiente e Ordenamento do Território, cit.
[13] Rui
Medeiros, «O Ambiente na Constituição» in Revista de Direitos e Estudos Socias,
1993, cit.
[14] Vasco
Pereira da Silva, «Verde Cor do Direito. Lições de Direito do Ambiente», cit.
[15] Vasco
Pereira da Silva, «Lições de Direito do Ambiente», cit.
[16] José
Carlos Vieira de Andrade, «Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa
de 1976», cit.
[17] José
Carlos Vieira de Andrade, «Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa
de 1976», cit.
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